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健全完善服務(wù)體系 深入推進(jìn)行政審批制度改革——關(guān)于行政審批服務(wù)體系建設(shè)的探索與思考
來(lái)源：2013年第10期《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》 重慶市渝北區(qū)編辦
2001年以來(lái)，全國(guó)各地通過(guò)建立行政審批服務(wù)機(jī)構(gòu)，不斷削減審批事項(xiàng)、優(yōu)化審批流程、創(chuàng)新體制機(jī)制，不斷推進(jìn)行政審批服務(wù)體系建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，使政府依法行政能力和水平得到提高。本文通過(guò)對(duì)行政審批服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行進(jìn)行分析研究，查找行政審批服務(wù)體系建設(shè)的困難和問(wèn)題，探索建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)的行政審批體制機(jī)制，深入推進(jìn)行政審批制度改革。
一、行政審批服務(wù)體系現(xiàn)狀建設(shè)
行政審批服務(wù)體系的初步形成以行政服務(wù)中心的誕生為標(biāo)志，全國(guó)各地在行政服務(wù)中心的組織機(jī)構(gòu)、職能定位、工作機(jī)制、服務(wù)流程方面都進(jìn)行了有益的探索。目前，已有四川、天津等10多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市建立了省級(jí)行政服務(wù)中心。同時(shí)，行政服務(wù)中心建設(shè)不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)延伸，建立了鎮(zhèn)街便民服務(wù)中心和村居便民服務(wù)站。就重慶而言，38個(gè)區(qū)縣（自治縣）也相繼建立了行政服務(wù)中心，并于2012年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范區(qū)縣（自治縣）行政服務(wù)中心建設(shè)的意見(jiàn)》（渝委辦發(fā)〔2012〕20號(hào)）。渝北區(qū)建立了完善的三級(jí)政務(wù)服務(wù)體系，建成了1個(gè)區(qū)級(jí)中心、5個(gè)分廳（土地房屋權(quán)屬登記分廳、公共資源交易分廳、婚姻登記分廳、出入境管理分廳、煙草專(zhuān)賣(mài)分廳）、20個(gè)鎮(zhèn)街便民服務(wù)中心和322個(gè)村居便民服務(wù)站。
行政服務(wù)中心是健全完善行政審批服務(wù)體系的有效載體，研究行政審批服務(wù)體系離不開(kāi)對(duì)行政服務(wù)中心建設(shè)的剖析。
（一）行政服務(wù)中心的組織形式和機(jī)構(gòu)性質(zhì)。目前，各地的行政服務(wù)中心存在多元化的組織形式和機(jī)構(gòu)性質(zhì)。省、市、縣（區(qū)）級(jí)行政服務(wù)中心，有的是政府的派出機(jī)構(gòu)，有的是政府的直屬機(jī)構(gòu)，還有的是政府管理的事業(yè)單位。各部門(mén)自行設(shè)置的服務(wù)大廳和鎮(zhèn)街便民服務(wù)中心，既不是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，又不是下屬單位，僅是本單位對(duì)外服務(wù)的一個(gè)窗口，機(jī)構(gòu)性質(zhì)尚未確定。另外，在機(jī)構(gòu)名稱(chēng)上，有的叫行政服務(wù)中心，有的叫行政審批中心或者便民服務(wù)中心，還有的叫公共行政服務(wù)中心或辦事大廳（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政服務(wù)中心）。
（二）行政服務(wù)中心的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制。省、市、縣（區(qū)）級(jí)行政服務(wù)中心的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和工作機(jī)制與政府其他職能部門(mén)有著很大的區(qū)別。在內(nèi)部結(jié)構(gòu)上，行政服務(wù)中心往往由兩個(gè)部分組成：一是行政服務(wù)中心作為一個(gè)獨(dú)立單位存在，其工作人員的人事關(guān)系、工資關(guān)系、組織關(guān)系全部轉(zhuǎn)入中心，工作經(jīng)費(fèi)由財(cái)政供給；二是各政府部門(mén)派駐的服務(wù)窗口，窗口工作人員除組織關(guān)系轉(zhuǎn)入中心外，其人事、工資等關(guān)系仍在原單位。在運(yùn)行機(jī)制上，行政服務(wù)中心不是行政主體，沒(méi)有具體行政權(quán)力，在工作中只是代表政府對(duì)進(jìn)駐中心的窗口單位及其工作人員和辦理的審批業(yè)務(wù)進(jìn)行管理、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督。服務(wù)窗口受所在部門(mén)委派，行使法律賦予的審批權(quán)力，具有主體資格。
（三）行政服務(wù)中心的職能職責(zé)和功能定位。行政服務(wù)中心一般具有三種基本功能：一是服務(wù)功能，即通過(guò)“一站式”平臺(tái)，將審批職能部門(mén)集中，盡量簡(jiǎn)化程序和壓縮時(shí)間，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，讓企業(yè)和群眾少跑路、快辦事；二是監(jiān)督功能，即通過(guò)公開(kāi)審批流程和時(shí)限，加強(qiáng)事前控制，將審批行為置于陽(yáng)光下，防止“吃拿卡要”，從源頭上預(yù)防審批腐敗，轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)；三是協(xié)調(diào)功能，即在部門(mén)間出現(xiàn)職責(zé)交叉、職能不清、體制不順的情況下，行政服務(wù)中心通過(guò)協(xié)調(diào)，防止推諉扯皮，促進(jìn)工作配合。
從建立行政服務(wù)中心的實(shí)踐來(lái)看，一是初步實(shí)現(xiàn)了“兩集中、兩到位”，即政府部門(mén)審批職能向一個(gè)科（處）室集中，審批科（處）室向中心集中；審批事項(xiàng)進(jìn)駐中心到位，部門(mén)對(duì)中心窗口工作人員授權(quán)到位。二是創(chuàng)新了審批方式和方法。通過(guò)不斷創(chuàng)新，目前已有并聯(lián)審批、審批專(zhuān)用章、首席代表制、綠色通道等。而且拓展了服務(wù)功能，有的地方從單一的辦理審批手續(xù)向集審批和服務(wù)為一體的綜合服務(wù)職能拓展，逐步開(kāi)展水、電、氣等便民服務(wù)，將中心打造成綜合政務(wù)超市。
二、行政審批服務(wù)體系存在的主要問(wèn)題和成因分析
行政服務(wù)中心是新生事物，在建設(shè)與發(fā)展中仍然面臨很大的挑戰(zhàn)，還存在一些亟待解決的問(wèn)題。一是法律定位不明。現(xiàn)有的法律法規(guī)還沒(méi)有確定行政服務(wù)中心的職能職責(zé)、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、管理模式等，行政服務(wù)中心在設(shè)立和運(yùn)行上無(wú)法可依。二是工作體制不順。有的部門(mén)本位思想嚴(yán)重，眷戀手中的權(quán)力，該簡(jiǎn)化的程序不簡(jiǎn)化，該下放的權(quán)力不下放，致使很多行政服務(wù)中心窗口“只掛號(hào)不看病”，降低了行政效率。三是監(jiān)管力度不夠。對(duì)于各單位在行政審批中的不規(guī)范行為，行政服務(wù)中心雖然有權(quán)監(jiān)督管理，但在實(shí)際操作上存在手段缺乏、力度不夠等問(wèn)題。
產(chǎn)生上述問(wèn)題的主要原因來(lái)源于三方面：
（一）統(tǒng)一規(guī)范的行政審批服務(wù)體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立。行政審批制度改革從市區(qū)開(kāi)始，絕大多數(shù)地區(qū)都是自下而上、就本地區(qū)本部門(mén)的具體職能進(jìn)行改革。然而，僅靠區(qū)縣等基層推動(dòng)，很難真正實(shí)現(xiàn)審批制度的深層次改革。因此，行政服務(wù)中心在建立和發(fā)展中帶有明顯的自下而上的特點(diǎn)，缺乏國(guó)家統(tǒng)一的規(guī)范和要求，各地行政服務(wù)中心在機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職能職責(zé)、人員編制、運(yùn)行模式等方面存在較大的差異，單兵作戰(zhàn)、各自為政的情況比較突出。
（二）法律制度和行政管理體制還不明確。按照《中華人民共和國(guó)地方人民政府組織法》的規(guī)定，部門(mén)由政府根據(jù)需要來(lái)設(shè)置，部門(mén)的職責(zé)由本級(jí)政府確定，但現(xiàn)在部門(mén)的很多職權(quán)都是由國(guó)家法律法規(guī)直接賦予的。由于沒(méi)有法律法規(guī)明確行政服務(wù)中心行政主體資格，沒(méi)有賦予行政服務(wù)中心相應(yīng)的職權(quán)職責(zé)，在依法行政的大背景下，其合法性面臨質(zhì)疑，作用有限。因此，一些地方存在政府權(quán)力部門(mén)化的現(xiàn)象，把行政權(quán)力作為實(shí)現(xiàn)部門(mén)利益甚至個(gè)人利益的重要手段。而從行政服務(wù)中心發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，需要調(diào)整各部門(mén)權(quán)力，集中統(tǒng)一行使，這勢(shì)必觸動(dòng)部門(mén)利益，遇到阻力。
（三）行政服務(wù)中心自身建設(shè)乏力。由于行政服務(wù)中心的窗口工作人員來(lái)自不同的單位，行政隸屬關(guān)系各不相同，行政服務(wù)中心缺乏直接有效的監(jiān)督和考核手段，管理上存在困難。
三、健全和完善行政審批服務(wù)體系的對(duì)策及建議
（一）建立自上而下的行政審批服務(wù)體系。實(shí)踐證明，行政服務(wù)中心已經(jīng)成為推進(jìn)行政審批制度改革和實(shí)施政務(wù)公開(kāi)的重要平臺(tái)。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮行政服務(wù)中心作用，明確機(jī)構(gòu)職能，規(guī)范機(jī)構(gòu)運(yùn)行，使之成為行政審批制度改革的重要載體和法定機(jī)構(gòu)，并積極推動(dòng)省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聯(lián)動(dòng)的行政審批服務(wù)體系的形成。因此，應(yīng)把行政服務(wù)中心建設(shè)作為大部門(mén)制改革的突破口，將行政服務(wù)中心建設(shè)從目前的“自下而上”轉(zhuǎn)變到“自上而下”、“上下聯(lián)動(dòng)”上來(lái)。建議在中央成立實(shí)體機(jī)構(gòu)，省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級(jí)建立行政服務(wù)平臺(tái)，打造上下貫通的行政服務(wù)體系。在省、市、縣（區(qū)）設(shè)立“行政審批局（中心）”，作為本級(jí)政府組成部門(mén)，代表本級(jí)政府行使行政審批權(quán)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政服務(wù)機(jī)構(gòu)，根據(jù)審批職能的多少?gòu)?qiáng)弱，可稱(chēng)為行政服務(wù)辦公室，作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也可稱(chēng)為便民服務(wù)中心，作為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）下屬事業(yè)單位。
（二）重新明確行政審批主體。一直以來(lái)，我國(guó)關(guān)于行政許可的規(guī)定散見(jiàn)于各種規(guī)范性文件之中，使行政許可的規(guī)范僅僅成為行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的依據(jù)。直到《行政許可法》的實(shí)施，才從法律層面對(duì)“規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理”進(jìn)行了明確。《行政許可法》第二十五條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可”。這就表明，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省級(jí)人民政府可以把有關(guān)職能部門(mén)和機(jī)構(gòu)的行政許可權(quán)暨審批職能集中起來(lái)，交由行政機(jī)構(gòu)性質(zhì)的“行政審批局（中心）”來(lái)統(tǒng)一行使。此方案僅是法律設(shè)計(jì)層面存在，全國(guó)尚無(wú)一例，有待破題。
（三）集中職能，實(shí)現(xiàn)審批、監(jiān)管職能分離。“行政審批局（中心）”具備行政主體資格后，其職能就應(yīng)從“組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督本級(jí)政府各部門(mén)行政審批服務(wù)工作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥男斜炯?jí)人民政府賦予的行政許可權(quán)”。其他政府部門(mén)則一律從審批事務(wù)中解脫出來(lái)，主要從事制度設(shè)計(jì)、過(guò)程跟蹤、事后監(jiān)管等工作，從而實(shí)現(xiàn)“行政審批局（中心）”一家審批，其他政府部門(mén)多家監(jiān)管的形態(tài)，徹底改變過(guò)去“重審批、輕監(jiān)管”的局面。同時(shí)，調(diào)整現(xiàn)行按部門(mén)設(shè)置辦事窗口的做法，設(shè)置企業(yè)管理類(lèi)、交通管理類(lèi)、城市管理類(lèi)、基本建設(shè)類(lèi)、社會(huì)管理類(lèi)等辦事窗口，實(shí)現(xiàn)真正意義上的職能整合。工作人員根據(jù)“人隨事走”、“編隨人走”的原則調(diào)整到“行政審批局（中心）”。
（四）政社分開(kāi)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。大力培育社會(huì)組織，逐步建立政府部門(mén)依法監(jiān)管、行業(yè)組織自律管理、社會(huì)組織依法執(zhí)業(yè)的制度，推動(dòng)社會(huì)組織規(guī)范、公開(kāi)、高效、廉潔運(yùn)行。把技術(shù)審查、專(zhuān)業(yè)論證、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等事務(wù)性工作和管理服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)委托、招標(biāo)、合同外包等方式交給社會(huì)組織承擔(dān)，使社會(huì)組織承擔(dān)起部分社會(huì)管理職能。真正做到還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場(chǎng)、還權(quán)于企業(yè)、還權(quán)于民眾，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的目標(biāo)。
