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 一、制定背景

 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕38號(hào)）指出，“建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項(xiàng)重大的、基礎(chǔ)性的機(jī)制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，將對(duì)更好地發(fā)揮污染物總量控制制度作用，在全社會(huì)樹立環(huán)境資源有價(jià)的理念，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生積極影響。”2007以來，國務(wù)院有關(guān)部門相繼組織11個(gè)省（區(qū)、市）開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)，包括內(nèi)蒙古自治區(qū)、天津市、重慶市、江蘇、浙江、湖南、湖北、河北、河南等，廣東省佛山市、東莞市、順德區(qū)等也先后探索開展排污權(quán)有償使用和試點(diǎn)工作。

廣東省自2013啟動(dòng)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作以來，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)各項(xiàng)工作，在排污權(quán)制度體系建設(shè)、交易平臺(tái)搭建、市場(chǎng)培育以及信息化管理系統(tǒng)等方面均取得了階段性成效，對(duì)全面促進(jìn)我省節(jié)能減排工作以及實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源優(yōu)化配置具有良好效果。《關(guān)于在我省開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》（粵環(huán)〔2013〕3號(hào)）指出，“鼓勵(lì)有條件的地區(qū)在排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作中大膽探索，積極創(chuàng)新，先行先試”。

珠海市委、市政府高度重視排污權(quán)有償使用和交易制度建立工作，自2014年起連續(xù)三年將其納入我市全面深化改革行動(dòng)計(jì)劃之中，作為生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。近年來，珠海市加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，為珠海市開展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作提供了基礎(chǔ)條件。通過樹立“容量有限、資源有價(jià)、使用有償”的環(huán)境資源價(jià)值理念，是珠海市生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新性舉措，符合珠海市生態(tài)文明體制改革的總體規(guī)劃，有利于把珠海市生態(tài)文明建設(shè)推向更高臺(tái)階。

實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的行政命令式環(huán)境治理手段雖然有效，但不利于提高企業(yè)自主減排的積極性，更不會(huì)主動(dòng)地超量減排。排污權(quán)有償使用和交易制度的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了環(huán)境資源使用從無償?shù)接袃數(shù)霓D(zhuǎn)變，政府能同時(shí)利用行政和市場(chǎng)手段對(duì)環(huán)境質(zhì)量實(shí)施宏觀調(diào)控，進(jìn)一步加強(qiáng)了政府對(duì)排污單位排污權(quán)的管控，提升了政府行政管理效能，且有利于推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，提高全市以及各行政區(qū)的信息化管理能力，加快實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

 二、制定依據(jù)

（一）國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見（國辦發(fā)〔2014〕38號(hào)）

（二）排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法（財(cái)稅〔2015〕61號(hào)）

（三）廣東省環(huán)境保護(hù)廳 廣東省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)廣東省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)管理辦法的通知（粵環(huán)〔2014〕21號(hào)）

（四）廣東省環(huán)境保護(hù)廳廣東省財(cái)政廳關(guān)于排污權(quán)交易的規(guī)則（試行）（粵環(huán)〔2015〕9號(hào)）

（五）珠海市排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作方案

三、起草過程

（一）制定《珠海市排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作方案》

 按照我市全面深化改革行動(dòng)計(jì)劃的要求，市環(huán)保局在2014年底制定并印發(fā)了《珠海市排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作方案》，為我市排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作確立了指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)，細(xì)化了年度各項(xiàng)試點(diǎn)工作內(nèi)容。

 （二）多方位聆聽社會(huì)意見

 1.充分征求各區(qū)及市相關(guān)單位意見

 市環(huán)保局于2015年底完成《珠海市排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）的起草工作，并前后四次征求了各區(qū)（功能區(qū)）及市相關(guān)單位意見，并吸納意見對(duì)《管理辦法》進(jìn)行了修改完善。

 2.充分了解試點(diǎn)企業(yè)及相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)意見

2016年9月5日，市環(huán)保局組織全市400多家企業(yè)參加“珠海市排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)宣貫會(huì)”，會(huì)上對(duì)《管理辦法》的主要內(nèi)容進(jìn)行了宣貫和解讀。9月19—22日，市環(huán)保局先后到8個(gè)區(qū)（功能區(qū)）與150多家企業(yè)200多名代表進(jìn)行了面對(duì)面溝通；邀請(qǐng)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)代表召開座談會(huì)，了解企業(yè)實(shí)際情況，認(rèn)真聽取行業(yè)協(xié)會(huì)的意見和建議。

3.充分聽取人大代表和政協(xié)委員意見

2016年9月8—9日，市環(huán)保局邀請(qǐng)部分企業(yè)界的人大代表、政協(xié)委員參加珠海市排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作座談會(huì)，聽取他們對(duì)于排污權(quán)有償使用和交易制度的機(jī)制創(chuàng)新、交易流程、計(jì)量核定等方面的意見和建議。

（三）完成聽證程序

 2016年10月14日舉行《管理辦法》聽證會(huì)，邀請(qǐng)市民代表、企業(yè)代表、人大代表、政協(xié)委員以及排污權(quán)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜页鱿瘯?huì)議，圍繞《管理辦法》的合理性、可行性等提出意見和建議。

 （四）開展專家咨詢論證

 2016年11月22日，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜液拖嚓P(guān)單位對(duì)包括《管理辦法》在內(nèi)的《珠海市排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)建設(shè)研究報(bào)告》進(jìn)行專家咨詢。

 （五）形成終稿

 2016年12月底，經(jīng)市人民政府同意，市環(huán)保局聯(lián)合市財(cái)政局以規(guī)范性文件印發(fā)了《管理辦法》。

 四、主要內(nèi)容

《管理辦法》總分六部分三十四條。

 （一）總則。從治理本地區(qū)特征污染物和先行先試的目的出發(fā)，明確了試點(diǎn)的主要污染物為化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物；試點(diǎn)范圍包括珠海市重點(diǎn)排污單位、一般污染源和所有新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目中有主要污染物排放的工業(yè)企業(yè)；同時(shí)明確了部門職責(zé)。

 （二）排污權(quán)初始分配、有償使用和政府儲(chǔ)備。明確對(duì)納入試點(diǎn)范圍的現(xiàn)有排污企業(yè)，試點(diǎn)期間重新核定排污指標(biāo)；明確二氧化硫年排放量100噸以上的新建、改建、擴(kuò)建等項(xiàng)目一律通過有償購買獲得排污指標(biāo)。其他新建、改建、擴(kuò)建等項(xiàng)目和現(xiàn)有排污企業(yè)采用自愿有償使用原則；明確了有償使用費(fèi)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)參照廣東省規(guī)定執(zhí)行；明確建立排污權(quán)政府儲(chǔ)備制度。

 （三）排污權(quán)交易。明確排污權(quán)交易平臺(tái)、交易主體準(zhǔn)入條件、交易方式、交易價(jià)格、政府回購以及交易服務(wù)費(fèi)等。

 （四）排污權(quán)有償使用收入的征收與管理。針對(duì)排污權(quán)有償使用費(fèi)收入作出相關(guān)管理規(guī)定，明確各有關(guān)部門職責(zé)以及相關(guān)費(fèi)用使用規(guī)定。

 （五）監(jiān)督管理。明確試點(diǎn)工作各監(jiān)管部門、排污企業(yè)的主體責(zé)任，做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。

 （六）附則。明確《管理辦法》中的相關(guān)名詞的定義。

 五、常見問題解答

（一）我市排污企業(yè)有償購買排污指標(biāo)的政策是什么？

在我國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，《管理辦法》響應(yīng)我市相關(guān)產(chǎn)業(yè)扶持、引導(dǎo)政策，明確二氧化硫年排放量100噸以上的新建、改建、擴(kuò)建等項(xiàng)目一律通過有償購買獲得排污指標(biāo)，而其他新建、改建、擴(kuò)建等項(xiàng)目和現(xiàn)有排污企業(yè)則按照自愿有償使用原則參與排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作。“自愿有償”根據(jù)我市企業(yè)實(shí)際情況一分為二，避免了“一刀切”的同時(shí)，緩解了企業(yè)的經(jīng)營壓力，調(diào)動(dòng)企業(yè)自覺節(jié)能減排的積極性。

（二）初始排污指標(biāo)是怎么核定的？核定周期怎樣？

1.我市初始排污指標(biāo)核定將嚴(yán)格按照《珠海市主要污染物排污權(quán)核定辦法》進(jìn)行，主要采用定額達(dá)標(biāo)法和排污績(jī)效法兩種方法核定。

2.新建、改建、擴(kuò)建工業(yè)企業(yè)項(xiàng)目需新增主要污染物排放量的，必須滿足產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃和區(qū)域總量控制等相關(guān)要求，按照環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件批復(fù)的總量指標(biāo)依法依規(guī)取得排污指標(biāo)，驗(yàn)收時(shí)排放量不得大于購買量。

3.核定周期方面，對(duì)于已經(jīng)完成初始排污指標(biāo)核定與分配的企業(yè)，一般情況下不會(huì)再重新核定，但國家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境功能區(qū)劃等發(fā)生變化，或其他重要減排政策生效，會(huì)重新核定并確定排污權(quán)，形成的富余指標(biāo)由政府回購。

（三）企業(yè)有償使用價(jià)格是如何制定的？對(duì)企業(yè)有何影響？

1.定價(jià)方法：化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物有償使用費(fèi)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)參照廣東省規(guī)定執(zhí)行。

2.對(duì)企業(yè)的影響：我們分析評(píng)估了全市相關(guān)企業(yè)的產(chǎn)值、污染排放及排污權(quán)初始收費(fèi)對(duì)企業(yè)的影響情況。總體上講，四項(xiàng)污染物的有償使用費(fèi)（按年折算）對(duì)大多數(shù)企業(yè)影響不大，市場(chǎng)條件比較成熟。

（四）排污權(quán)有償使用和交易制度對(duì)企業(yè)有何好處？

1.排污權(quán)有償使用和交易從表面上看，推高了排污企業(yè)的生產(chǎn)成本，但有利于新、老企業(yè)的公平，有利于落后產(chǎn)能、高污染高排放的行業(yè)逐步退出市場(chǎng)，騰出容量發(fā)展先進(jìn)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。

2.對(duì)現(xiàn)有企業(yè)實(shí)行自愿有償使用，也賦予了現(xiàn)有企業(yè)轉(zhuǎn)讓、質(zhì)押和申請(qǐng)回購排污指標(biāo)的權(quán)利，使排污權(quán)真正成為排污單位的生產(chǎn)資料和無形資產(chǎn)，具有變現(xiàn)、升值、抵押等功能。

（五）排污權(quán)的核定工作對(duì)企業(yè)來說，是不是又一項(xiàng)新增加的要求？

不是。排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量。在現(xiàn)行的環(huán)境管理制度中，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批中要明確主要污染物排放總量指標(biāo)，企業(yè)申領(lǐng)的排污許可證上也必須載明污染物排放允許的濃度和總量。因此，排污權(quán)的核定是建立在現(xiàn)有法律法規(guī)和環(huán)境管理制度上的，并不是新增加對(duì)企業(yè)的要求。

（六）企業(yè)繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)后還需要繳納排污費(fèi)嗎？