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周建平代表：

　　您提出的關(guān)于提高農(nóng)村閑置土地利用率的建議收悉，經(jīng)綜合市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局意見，現(xiàn)答復(fù)如下：

　　一、閑置土地定義

　　按照《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第53號）第二條規(guī)定：本辦法所稱閑置土地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設(shè)用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有建設(shè)用地，也可以認(rèn)定為閑置土地。

　　鑒于農(nóng)村留用地是扶持被征地農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟的一項安置措施，實質(zhì)是集體經(jīng)濟組織對留用地項目的經(jīng)營和管理，發(fā)展集體經(jīng)濟，為被征地農(nóng)民帶來穩(wěn)定的經(jīng)濟保障。留用地一般是隨著被征地項目的開展同時期返撥落地，有其特殊的背景，與國有建設(shè)用地的供應(yīng)有著本質(zhì)區(qū)別。因此，我市對留用地的供后監(jiān)管未完全按照《閑置土地處置辦法》的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，僅按《閑置土地處置辦法》第三十一條的規(guī)定，對亟需處置的地塊參照執(zhí)行。

　　您建議中所提農(nóng)村閑置土地應(yīng)是指我市留用地、存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地中亟待開發(fā)利用及盤活用地。

　　二、我市留用地及集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)利用現(xiàn)狀

　　發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟是強農(nóng)業(yè)、美農(nóng)村、富農(nóng)民的重要舉措，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必由之路。近年來，市委、市政府堅決貫徹落實習(xí)近平總書記、黨中央的決策部署，貫徹落實省委、省政府全面推進“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展工作要求，堅持把加快集體經(jīng)濟發(fā)展作為全面推進鄉(xiāng)村振興一項突出任務(wù)來抓，探索以“村村有物業(yè)”途徑大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。

　　（一）開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地摸底調(diào)查工作

　　2021年，根據(jù)廣東省自然資源廳、廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《關(guān)于開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地摸底調(diào)查工作的通知》（粵自然資函〔2021〕1100號），我局組織開展了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地摸底調(diào)查工作，為推動鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。通過本次調(diào)查摸清了我市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況現(xiàn)狀，形成了“圖、數(shù)、檔”一體的調(diào)查成果，為后續(xù)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作管理提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，利于研判集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的現(xiàn)實問題，為探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度、激發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織活力、加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供保障。

　　（二）開展留用地底數(shù)摸查

　　為摸清全市歷史農(nóng)村留用地底數(shù)，2021年我局組織各區(qū)開展了珠海市農(nóng)村留用地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)摸底調(diào)查。經(jīng)核查歷史上留用地有關(guān)檔案，截至2024年3月底，全市已實物留地的留用地中，按土地性質(zhì)看，國有劃撥性質(zhì)留用地占比約89.42%，主要分布于香洲區(qū)、金灣區(qū)及高新區(qū)；集體所有權(quán)性質(zhì)留用地占比約10.58%，主要分布于斗門區(qū)、高欄港區(qū)；按開發(fā)利用情況看，約77.67%留用地已開發(fā)利用（含已建和在建），剩余約22.33%未開發(fā)利用；按開發(fā)利用功能看，現(xiàn)狀已開發(fā)利用的留用地以居住功能（即生活留用地，解決村民居住需求）為主，占比38.76%，商業(yè)和工業(yè)未成規(guī)模效應(yīng)，分別占比8.97%、14.51%。

　　綜上，我市集體建設(shè)用地現(xiàn)狀存在著分布破碎零散，制約成片開發(fā)利用；村民對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及留用地開發(fā)期望值過高；開發(fā)意愿多傾向于商業(yè)、辦公及房地產(chǎn)開發(fā)等矛盾焦點問題。

　　三、強化組織領(lǐng)導(dǎo)，高位推動促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

　　為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，全面落實省委關(guān)于實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”促進城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的決定，推動全市區(qū)鎮(zhèn)村高質(zhì)量發(fā)展，2023年3月13日我市成立“百千萬工程”指揮部，由市委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任總指揮，下設(shè)縣域經(jīng)濟、鄉(xiāng)村振興、要素保障、全域土地綜合整治等共十個專班。與此同時，按照《中共珠海市委辦公室印發(fā)<關(guān)于建立“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”市領(lǐng)導(dǎo)同志定點聯(lián)系機制的工作方案>的通知》要求，市領(lǐng)導(dǎo)每人負(fù)責(zé)定點聯(lián)系1個鎮(zhèn)，切實履行職責(zé)，大興調(diào)查研究之風(fēng)，要求掛點市領(lǐng)導(dǎo)原則上每年到所聯(lián)系的鎮(zhèn)實地調(diào)研不少于2次，每半年至少聽取2次所聯(lián)系鎮(zhèn)工作匯報，及時了解工作推進情況。

　　四、以問題為導(dǎo)向，制定出臺扶持政策，助推集體經(jīng)濟發(fā)展壯大

　　（一）建立健全政策體系，形成盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地政策合力

　　1.2022年8月，市政府辦公室印發(fā)《珠海市發(fā)展壯大村級集體物業(yè)經(jīng)濟工作方案》，提出通過財政直投、鎮(zhèn)村聯(lián)合改造、村企合作改造、村集體自行改造等多種方式，改造閑置宅基地、閑置老房子、廢舊商鋪和廠房等物業(yè)，整合盤活一批農(nóng)村閑置資源。2022年以來，我市錨定“村村有物業(yè)”行動，市級財政落實3800萬，扶持經(jīng)濟薄弱村盤活農(nóng)村閑置資源發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟，在斗門區(qū)實施打造懷舊商業(yè)街、建設(shè)停車場、臨時市場、改造鋪位、建文化旅游接待中心等15個項目，試點盤活農(nóng)村閑置舊物業(yè)和閑置土地。

　　2.為深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神，按照市委、市政府工作部署，結(jié)合我市實際，我局牽頭起草了《珠海市人民政府關(guān)于落實“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”推動“村村有物業(yè)”自然資源要素保障的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），已于2023年5月9日由市政府印發(fā)實施。為推動鄉(xiāng)村振興各項工作落到實處，《實施意見》簡化鄉(xiāng)村振興項目審批流程，強化用地用林指標(biāo)向鄉(xiāng)村重大項目保障傾斜的力度，并優(yōu)先向欠發(fā)達(dá)村傾斜，嚴(yán)格落實每年不少于10%的市級用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村振興項目新增建設(shè)用地需求。

　　3.2023年9月，市政府辦公室印發(fā)《珠海市2023-2025年推動“村村有物業(yè)”若干措施》，明確要求在堅持所有權(quán)不變的前提下，探索將政府部門在村集體內(nèi)的閑置學(xué)校、房屋等物業(yè)資產(chǎn)資源以“低租金”租賃形式，租給村級集體經(jīng)濟組織單獨經(jīng)營或與其他市場主體合作經(jīng)營；在農(nóng)民自愿的前提下，允許村集體依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，通過入市或合作聯(lián)營等方式開發(fā)利用，加快盤活農(nóng)村閑置資產(chǎn)資源。

　　（二）創(chuàng)新工作模式，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟健康發(fā)展初見成效

　　按照“一年建試點、三年大鋪開、五年全覆蓋”的建設(shè)目標(biāo)，全面鋪開“村村有物業(yè)”工作。

　　1.加強村企合作。建立健全村企結(jié)對共建長效發(fā)展機制，采取產(chǎn)業(yè)帶動、項目聯(lián)建等多種形式，大力發(fā)展配套公寓、打造商業(yè)綜合體等。如格力集團投入3.9億元與斗門區(qū)乾務(wù)鎮(zhèn)夏村合作開發(fā)的“格創(chuàng)·龍蟠坊”項目已開業(yè)營運，年均可為夏村村集體經(jīng)濟增收約500萬元。

　　2.做強“頭雁工程”。實施“歸雁計劃”，每個村動態(tài)儲備2名后備干部，圍繞“全面推進鄉(xiāng)村振興”中心任務(wù)，充分發(fā)揮村黨組織在鄉(xiāng)村發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)作用，著力發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟。

　　3.推動建立國企與村集體協(xié)同工作機制。支持市、區(qū)屬國有企業(yè)通過投資、入股等形式與村組建混合所有制公司，參與“村村有物業(yè)”項目建設(shè)、經(jīng)營管理。金灣區(qū)紅旗鎮(zhèn)小林村通過聯(lián)手國企珠海市紅正建設(shè)工程有限公司打造廠房項目，將村集體的留用地創(chuàng)新盤活，強健村集體經(jīng)濟“筋骨”。將約8000平方米的留用地用于建設(shè)廠房以及具備辦公與宿舍功能的綜合樓。按照市場價，廠房建筑出租費平均每平方米20元，該項目建成后在正常運營期內(nèi)每年租金收入可達(dá)約440萬元。高新區(qū)積極探索“國企+村集體”共建產(chǎn)業(yè)新空間，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)和物業(yè)分成新模式，以永豐股份合作公司7宗低效閑置生產(chǎn)留用地作為試點，通過國有劃撥土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合作、物業(yè)實物分成的模式，由國企高新建投公司整合利用，建設(shè)“港灣7號·智造超級工廠”5.0產(chǎn)業(yè)新空間。總建筑面積約37.5萬平方米的開發(fā)規(guī)模，村集體參與分成的部分約12萬平方米。通過合作，物業(yè)租金收益由每年320萬元預(yù)計可提高至每年3000萬元，整個項目預(yù)計還可增加2200個就業(yè)崗位。

　　4.積極探索宅基地權(quán)益保障機制。斗門區(qū)結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點工作，積極探索宅基地權(quán)益保障機制取得新成效，促進農(nóng)民和村集體增收。探索宅基地使用權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)、對外出租、合作建房等的具體流程、流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務(wù)、加強履約保障的具體措施、監(jiān)管體系等，出臺了《珠海市斗門區(qū)關(guān)于農(nóng)村宅基地有償使用的指導(dǎo)意見（試行）》《珠海市斗門區(qū)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》等制度文件。培育了“資本+合作平臺+農(nóng)戶”模式，采取出租、入股、合作等多種方式盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房。

　　五、下一步工作計劃

　　（一）充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)作用，因地制宜地編制具有地方特色的詳細(xì)規(guī)劃。一是在區(qū)域?qū)用娴膰量臻g規(guī)劃中，應(yīng)緊扣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確農(nóng)村存量建設(shè)用地的盤活目標(biāo)，包括集體建設(shè)用地入市的目標(biāo)、宅基地制度改革的目標(biāo)等，加強增減掛鉤項目與國土空間規(guī)劃的銜接。二是在規(guī)劃中應(yīng)充分考慮、預(yù)留農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)模，并針對村民住宅、公共服務(wù)設(shè)施、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，明確項目用地布局及規(guī)模。以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，將三條控制線（耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）作為鄉(xiāng)村建設(shè)不可逾越的紅線，嚴(yán)格項目準(zhǔn)入，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)。三是開展鎮(zhèn)村國土空間集成規(guī)劃編制試點。選取金灣區(qū)平沙鎮(zhèn)、斗門區(qū)斗門鎮(zhèn)為試點鎮(zhèn)，進一步加強鎮(zhèn)域統(tǒng)籌和鎮(zhèn)村聯(lián)動，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村振興各項建設(shè)空間，科學(xué)有序推動鄉(xiāng)村發(fā)展。

　　（二）分批推進集體建設(shè)用地入市。結(jié)合區(qū)位特點、地方實際、周邊現(xiàn)狀及未來規(guī)劃，制定差異化的政策組合，做到保留底線、適時而盤、因地施策、特色盤活我市歷史留用地及集體經(jīng)營性建設(shè)用地。一是對于區(qū)位好，位于城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)周邊的留用地及集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可在符合規(guī)劃的前提下，結(jié)合全域土地綜合整治，通過積極推動留用地流轉(zhuǎn)、合作開發(fā)等模式以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市來盤活該區(qū)域范圍內(nèi)的存量建設(shè)用地，用于建設(shè)工業(yè)園區(qū)，也可用于養(yǎng)老項目；或可通過規(guī)劃、計劃手段，用于租賃性住房項目，以解決中低收入人群的住房問題。二是對于區(qū)位一般，距離城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)較遠(yuǎn)的留用地及集體經(jīng)營性建設(shè)用地，可切實貫徹《實施意見》中明確的“堅持規(guī)劃引領(lǐng)，政府統(tǒng)籌，部門配合，鎮(zhèn)村聯(lián)動，企業(yè)參與”的原則，通過引入信譽好、責(zé)任心強、有實力的國資企業(yè)以產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)推動留用地開發(fā)及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，一方面為小微企業(yè)提供空間保障，另一方面將其用于農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。對于具備旅游資源開發(fā)潛力的地區(qū)，可探索用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，或農(nóng)產(chǎn)品初加工、電子商務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。三是對于暫不具有經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)位偏遠(yuǎn)的土地，按照“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”的原則，實施土地復(fù)墾整治，將閑置的農(nóng)村建設(shè)用地整理成集中連片、生態(tài)良好的良田，并與城市建新地塊直接掛鉤。此外，還可根據(jù)具體情況，將存量建設(shè)用地復(fù)墾為耕地、林地，作為發(fā)展衍生產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。

　　專此答復(fù)，誠摯感謝您對市自然資源局工作的關(guān)心支持。

珠海市自然資源局

2024年6月12日