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珠海市2015年度市本級預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告
——2016年7月27日在珠海市八屆人民代表大會常務委員會第三十七次會議上
珠海市審計局局長 戴偉輝
市人民代表大會常務委員會：
我受市人民政府委托，報告2015年度市本級預算執(zhí)行、決算草案編制和其他財政收支的審計情況，請予審議。
根據(jù)《中華人民共和國審計法》和《廣東省預算執(zhí)行審計條例》的規(guī)定，市審計局認真貫徹市委、市政府和上級審計機關(guān)的工作部署，依法嚴格履行審計監(jiān)督職責，積極調(diào)整審計工作思路和工作重點，全面推進審計監(jiān)督全覆蓋，把服務和服從于我市經(jīng)濟社會發(fā)展全局的目標貫穿于審計工作的始終,把推動我市重大決策部署的貫徹落實作為審計工作的重中之重。按照新預算法的要求，主要關(guān)注全口徑預算管理、財政決算草案編制、存量資金盤活、公共資金績效管理、民生資金、政府投資等方面內(nèi)容；加大對權(quán)力集中、資金密集、資源豐富和資產(chǎn)聚集等重點部門和重點環(huán)節(jié)的審計力度；注重對體制機制問題的揭示和反映；完善政府審計結(jié)果的應用機制，強化對審計查出問題的整改落實和跟蹤問責；著力發(fā)揮審計在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等國家治理中的基石和保障作用。
一、2015年度市本級預算執(zhí)行及其他財政收支情況
（一）市本級預算執(zhí)行基本情況。
經(jīng)審計，2015年度市本級財政總收入為425.70億元，財政總支出404.66億元，收支相抵總結(jié)余21.04億元。
一般公共預算執(zhí)行情況：一般公共預算總收入318.49億元，其中：一般公共預算收入121.28億元，同比增長15.5%（可比口徑）；上級轉(zhuǎn)移性收入34.57億元；下級上解收入20.62億元；債務轉(zhuǎn)貸收入76.44億元；調(diào)入資金50.93億元；國債轉(zhuǎn)貸資金上年結(jié)余0.15億元；上年結(jié)轉(zhuǎn)14.50億元。一般公共預算總支出312.52億元，其中：一般公共預算支出172.85億元，同比增長60.6%（可比口徑）；補助下級支出45.39億元，同比增長73.1%；上解上級支出4.26億元；債務還本支出36.56億元，債務轉(zhuǎn)貸支出37.59億元，安排預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金15.87億元。一般公共預算結(jié)轉(zhuǎn)下年支出5.82億元，國債轉(zhuǎn)貸資金結(jié)余0.15億元。
政府性基金預算執(zhí)行情況：基金預算總收入88.28億元，其中：基金預算收入43.64億元，同比下降67.2%（可比口徑）；上級轉(zhuǎn)移性收入0.78億元；債務轉(zhuǎn)貸收入11.90億元；調(diào)入資金16.23億元；上年結(jié)轉(zhuǎn)15.73億元。基金預算總支出79.03億元，其中：基金預算支出48.27億元，同比下降60.70%（可比口徑）；補助下級支出13.07億元；債務還本支出5.75億元；債務轉(zhuǎn)貸支出6.15億元；調(diào)出資金5.79億元。基金預算結(jié)轉(zhuǎn)下年支出9.25億元。
國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行情況：國有資本經(jīng)營總收入18.93億元，其中：國有資本經(jīng)營預算收入18.27億元，同比增長47.1%（可比口徑）；上年結(jié)余0.66億元。國有資本經(jīng)營總支出13.11億元，其中：國有資本經(jīng)營支出5.04億元，調(diào)出資金8.07億元。國有資本經(jīng)營預算結(jié)余5.82億元。
社會保險基金預算執(zhí)行情況：社會保險基金收入127.58億元，同比增長28.3%。社會保險基金支出68.98億元，同比增長21.8%。社會保險基金本年結(jié)余58.60億元，同比增長36.9%；累計結(jié)余350.80億元，同比增長20.1%。
市本級政府性債務情況：政府性債務期初余額218.55億元（含或有債務）。本年減少債務68.60億元，新增債務48.55億元，其中：市本級置換債券42.31億元、新增債券2.28億元、項目新增舉債3.96億元。政府性債務期末余額198.50億元，剔除或有債務后余額為183.59億元。
（二）總體評價。
審計結(jié)果表明，2015年度市本級財政預算執(zhí)行情況總體良好，市財政局等部門認真貫徹落實“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險”的要求，積極落實新預算法的規(guī)定以及上級各項重要的財政改革和政策，注重深化財稅改革過程中激發(fā)財政活力，注重在依法理財中謀求財政發(fā)展，以抓好財源建設(shè)夯實收入基礎(chǔ)，以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)服務全市大局，較好地完成了我市第八屆人民代表大會第五次會議和市人大常委會會議確定的主要預期目標和各項任務。2015年度市本級預算執(zhí)行呈現(xiàn)以下主要特點：
一是新預算法落實到位，預算管理體系趨完善。市財政局按照新預算法要求進行全口徑預算管理改革，編制一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算四本預算，增強了預算編制的科學性和績效性。建立和完善預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理制度。推進零基預算改革，按照“一事一預算”的程序和原則，通過績效評審和預算聯(lián)審的方式組織審核下年度部門預算。進一步細化公開財政預決算、部門預決算的內(nèi)容，打造“陽光財政”，我市預算管理體系逐步完善。
二是財政運行平穩(wěn)健康，財政體制改革見成效。2015年我市新一輪財政管理體制改革正式實施，市、區(qū)兩級一般公共預算收入均超額完成全年預算任務，市本級財力穩(wěn)定攀升，完成121.28億元，占全市收入的44.9%，與理順市區(qū)兩級財權(quán)、事權(quán)的財政管理體制改革正式實施前的2014年市、區(qū)財力占比基本持平（按可比口徑，2014年市本級財力占全市收入的45.6%）。財政部門和收入征管部門齊抓共管，依法組織收入，提高管理水平，積極落實“營改增”等稅費改革政策，在全國各級財政普遍呈現(xiàn)“換擋減速”的大環(huán)境下，我市財政收入仍順利實現(xiàn)我市“十二五”規(guī)劃要求的增長目標，財政運行健康平穩(wěn)。
三是百姓民生持續(xù)改善，重點項目支出有保障。市財政局注重處理好財政增收和改善民生的關(guān)系，在統(tǒng)籌財力支持重點項目、重點領(lǐng)域和重點行業(yè)時，優(yōu)先保障民生支出。市本級完成省十件民生實事支出27.53億元；完成教育、科學技術(shù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、文化體育事業(yè)、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水事務、保障性住房等九項民生支出61.95億元，可比口徑增長14.53%，占一般公共預算支出的比重為35.8%。市本級安排政府投資項目支出85.29億元；產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金實際支出16.12億元，推動我市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級；完成對區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付支出61.28億元，同比增長171.64%。
四是統(tǒng)籌兼顧落實新政策，財政管理水平有提升。按照中央和省關(guān)于盤活存量資金、降低國庫庫款水平和加快支出進度的工作部署，市財政局建立了局領(lǐng)導分片抓存量資金盤活的工作機制、監(jiān)測預警機制和定期通報制度。2015年市本級財政盤活存量資金103.4億元，消化率92.8%，有效減少了財政資金沉淀閑置。此外，加快財政支出進度，建立支出進度考核機制、預算執(zhí)行問責機制和庫款監(jiān)測預警機制等制度，市本級預算支出完成情況良好。從嚴控制一般行政經(jīng)費和“三公”經(jīng)費增長，市直行政及參公單位“三公”經(jīng)費支出0.94億元，同比下降25.3%。
二、市本級財政預算執(zhí)行的審計情況
（一）“全口徑”預算管理存在的問題。
審計結(jié)果表明，我市按照新預算法的規(guī)定初步建立了“全口徑”預算體系，但預算編制管理與“橫向到邊、縱向到底、細化規(guī)范、公開透明”的要求還有一定差距，預算編制的清晰、完整和細化程度有待進一步提高。
1.一般公共預算收入反映不夠完整。
（1）部分非稅收入未及時繳入國庫。
截止2015年底，應繳國庫的非稅收入11590.41萬元未繳入國庫，其中：超過10日未繳庫的非稅收入4053.44萬元；財政專戶利息收入7536.97萬元。審計期間市財政局已整改繳庫。
（2）部分非稅收入滯留執(zhí)收單位匯繳賬戶。
截至2015年底，市本級滯留在28個執(zhí)收單位匯繳賬戶的非稅收入615.28萬元未及時上繳財政。
2.預算調(diào)整信息披露不夠充分。
市財政局編報提交市人大常委會審議的《關(guān)于2015年珠海市本級財政預算調(diào)整方案的報告》內(nèi)容和附表未按新預算法要求充分說明調(diào)整項目的調(diào)整理由，僅列明了部分金額較大和事項較重要的調(diào)整原因，預算調(diào)整信息披露不夠充分。
（二）盤活存量資金存在的問題。
2015年市財政局積極貫徹落實盤活存量資金、加快財政支出進度和降低國庫庫款水平的有關(guān)要求，市本級共盤活存量資金103.4億元，消化率達92.8%，但審計也發(fā)現(xiàn)還存在部分存量資金未及時清理盤活。
1.部分2014年權(quán)責發(fā)生制計提的暫存款至2015年底尚未撥付使用。
根據(jù)市財政局總預算會計賬面的數(shù)據(jù)反映，截至2015年底，市財政局在2014年底按權(quán)責發(fā)生制原則計提在暫存款科目反映的部分結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金8422.70萬元尚未撥付使用。
2.財政專戶滯留資金1.85億元未清理上繳國庫。
市本級財政專戶中歷年滾存資金1.85億元未及時清理上繳國庫。
（三）公共資金績效管理存在的問題。
市財政局為提高財政資金的使用效益，加強財政管理科學化、精細化水平，積極開展財政資金績效管理的探索和實踐，取得了初步成效，但審計也發(fā)現(xiàn)財政績效管理工作仍需進一步完善。
1.部分重點項目資金未開展績效評審。
抽查發(fā)現(xiàn)，強師工程專項資金等64項重點民生資金共計29.23億元，其中未進行績效評審的有38項，涉及資金19.26億元。市財政局應積極探索推進民生資金和重點投資項目資金的績效評審，對部門二次分配項目和財政代編項目預算資金要根據(jù)實際分配時間對應開展績效評審，切實提高重點項目資金的使用效益。
2.部分下達區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶持專項資金績效不理想。
抽查發(fā)現(xiàn)，個別主管部門在下放產(chǎn)業(yè)扶持項目事權(quán)過程中存在業(yè)務指導不夠、溝通銜接不充分和缺乏跟蹤問效等問題，造成產(chǎn)業(yè)扶持資金無法達到預定績效目標。如：在分配省補2015年省財政企業(yè)研究開發(fā)補助資金等4項專項資金時，未準確掌握企業(yè)屬地信息，也未與區(qū)溝通落實，造成18家企業(yè)錯分歸屬地，使區(qū)財政部門無法將涉及的1392萬元扶持資金撥付到相關(guān)企業(yè)。此外，還存在實際資金收款人與資金分配方案所列補助單位名稱不一致的情況。這既增加了區(qū)的工作難度，也影響了撥付進度、扶持效果和資金績效。
（四）專項資金整合管理存在的問題。
市財政局對列入2014年部門預算且連續(xù)安排兩年以上（含兩年）、具有專門用途和績效目標的資金中使用分散、金額零星但性質(zhì)相同或用途相近的專項資金進行了清理整合。納入清理范圍的專項資金共336項，涉及金額127.15億元。經(jīng)過撤銷、合并、壓縮和調(diào)整后，2015年繼續(xù)按專項資金管理的項目為161個，金額合計92.96億元，但審計發(fā)現(xiàn)部分專項資金整合仍不到位。
1.部分專項資金清理整合不到位。
抽查發(fā)現(xiàn)，“科技金融和民營戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)專項資金”由8個原有專項資金清理合并設(shè)立。2015年預算2.90億元，分列12個二級支出項目，并分別編列預算項目和撥付資金，全年支出2.66億元，年中預算調(diào)減0.23億元，年末結(jié)余0.47億元收回財政統(tǒng)籌。經(jīng)核實，合并前的8個專項資金實際全部包含在12個二級支出項目內(nèi)，在合并后的大類專項資金下設(shè)明細項目的管理方式難以形成資金整合合力，未充分體現(xiàn)整合效果。
2.部分專項資金管理辦法執(zhí)行效果不理想。
抽查發(fā)現(xiàn)，“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金”由3個原有專項資金清理合并設(shè)立，2015年出臺了《珠海市市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資金管理辦法》，年初預算安排5000萬元。該專項資金的管理辦法未得到有效落實：一是項目申報工作開展不及時。10月才開始組織項目申報，11月第一批項目立項，比辦法中規(guī)定的時間滯后近5個月，導致項目實施延遲，資金無法及時撥付，全年僅支出2045.62萬元。二是未按規(guī)定進行信息公開和績效評價。截至2016年5月末，主管部門未按辦法要求在專項資金管理平臺或政府部門門戶網(wǎng)站上公布專項資金管理辦法、申報指南、項目資金申報情況、資金分配程序和方式等信息。
三、部門預算執(zhí)行的審計情況
我市通過整章建制、制定標準、規(guī)范流程等方式逐步加強部門預算執(zhí)行管理，2015年部門預算執(zhí)行情況總體良好，但在經(jīng)費支出、財務制度執(zhí)行等方面有待進一步規(guī)范。
（一）預算單位經(jīng)費支出存在的問題。
1.部分單位公務車輛經(jīng)費結(jié)余大，且多年未清理回收。
市直單位公務用車日常維修、保險、加油等車輛經(jīng)費，通過市公共資源交易中心賬戶進行收支結(jié)算。2015年末，215家市直預算單位（含下屬單位）預存在公共資源交易中心賬戶的車輛經(jīng)費結(jié)余共2548.32萬元，比2014年底凈增加569.23萬元。其中部分單位在市公共資源交易中心賬戶的車輛經(jīng)費結(jié)余超過該單位年度車輛經(jīng)費總額三到五倍，上述結(jié)存的車輛經(jīng)費多年未及時清理回收。
2.部分預算單位專項資金執(zhí)行率偏低。
部分市直預算單位的部分專項資金預算執(zhí)行率偏低，未按年初工作計劃推進項目或推進緩慢。審計抽查17個預算單位， 11個單位都存在專項資金預算執(zhí)行率低于50%的項目。
（二）預算單位管理存在的問題。
1.固定資產(chǎn)管理不規(guī)范。
抽查發(fā)現(xiàn)，4個預算單位的國有資產(chǎn)管理不規(guī)范，存在17套房產(chǎn)未登記固定資產(chǎn)賬，原值6153.19萬元的物業(yè)、設(shè)備及部分車輛等固定資產(chǎn)賬實不符的問題。
2.未嚴格執(zhí)行政府采購規(guī)定。
抽查發(fā)現(xiàn)，2014年5月出臺《關(guān)于重申政府采購事后補辦及分拆采購項目規(guī)避監(jiān)管行為相關(guān)法律責任的通知》后，2015年仍有6個預算單位9個項目先簽訂合同后補辦采購手續(xù)，涉及資金177.20萬元。
3.對下屬單位監(jiān)督管理不到位。
抽查發(fā)現(xiàn)，6個預算單位未建立健全對下屬單位的監(jiān)管制度，對二、三級下屬單位管理和監(jiān)督不到位。部分下屬單位管理的部分物業(yè)低價出租或無償提供給企業(yè)和個人使用；部分下屬單位財務管理不規(guī)范，使用虛假發(fā)票核銷現(xiàn)金支出18.42萬元，未上交非稅收入200.25萬元；部分下屬單位用車經(jīng)費超預算90.81萬元。
（三）重點預算項目存在的問題。
1.新農(nóng)村建設(shè)項目推進不力，結(jié)余資金在各區(qū)滯留閑置。
根據(jù)市委、市政府的要求，2012至2016年我市每年要按每村不少于120萬元的標準安排新農(nóng)村建設(shè)專項資金用于各區(qū)新農(nóng)村建設(shè)，每年安排1億元資金采取競爭性分配方式重點扶持10個先進村居。2013年起，市委農(nóng)村工作辦公室會同市財政局按要求將資金轉(zhuǎn)移支付到各區(qū)，但由于各區(qū)對項目推進不力，進度緩慢，造成大量資金閑置。抽查發(fā)現(xiàn)，在2015年以前部分區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)項目結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金達22969萬元的情況下，2015年市本級仍繼續(xù)安排新農(nóng)村建設(shè)六大工程項目資金共計4865萬元，資金績效不理想。
2.市校合作項目推進緩慢，資金使用效率不高。
2015年部門預算安排市校合作項目專項資金7000萬元，截至2015年底僅支出66.41萬元，均為費用支出。該項目前期論證不充分，市政府與兩所大學簽訂合作協(xié)議，明確約定了我市財政分10年共需安排的資金、無償提供規(guī)劃用地等條款，但對校方僅作框架性的要求，協(xié)議中沒有具體的年度階段性目標、績效目標、預期效益和概算等內(nèi)容，缺乏校方違約責任的實質(zhì)性約束條款；同時，項目實施進程中綜合統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)推進力度不夠，項目進展緩慢，財政資金使用效率不高。
3.對口幫扶投資項目進度緩慢，資金閑置。
根據(jù)省委、省政府要求，我市財政共需安排3.5億元用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園建設(shè)，其中：2014年安排1.5億元，2015年安排1億元，2016年4月?lián)芨妒Ｓ嗟?億元。上述3.5億元資金三年累計支出5555.02萬元，大量資金閑置未用。
（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃編制專項經(jīng)費管理存在的問題。
1.部分城鄉(xiāng)規(guī)劃編制項目未列入年度城鄉(xiāng)規(guī)劃編制計劃管理。
市住規(guī)建局為市本級城鄉(xiāng)規(guī)劃編制項目主管部門，每年代編城鄉(xiāng)規(guī)劃經(jīng)費預算，編制年度城鄉(xiāng)規(guī)劃編制計劃，并對年度計劃內(nèi)的規(guī)劃項目進行統(tǒng)籌管理。2015年規(guī)劃編制預算經(jīng)費4200萬元，年中調(diào)增891.6萬元。抽查發(fā)現(xiàn)，市西部生態(tài)新區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃項目942萬元，雖經(jīng)市住規(guī)建局和市發(fā)改局共同預算審核，但未列入到年度城鄉(xiāng)規(guī)劃編制計劃管理中。
2.部分同類規(guī)劃的成果不一致，實施效果不理想。
市市容環(huán)境衛(wèi)生管理處委托市規(guī)劃設(shè)計院分別在2006年、2013年編制了《珠海市環(huán)衛(wèi)計劃（2006-2020年）》（以下簡稱《環(huán)衛(wèi)規(guī)劃》，合同金額為50萬元）與《珠海市城鄉(xiāng)生活垃圾收運處理設(shè)施專項規(guī)劃（2012-2020年）》（以下簡稱《生活垃圾規(guī)劃》，合同金額為89.9萬元）。審計發(fā)現(xiàn)，一是部分規(guī)劃項目實施效果不理想。《環(huán)衛(wèi)規(guī)劃》于2008年7月實施，規(guī)劃成果未在市住規(guī)建局備案，其中部分規(guī)劃實施效果不理想，如垃圾處理設(shè)施規(guī)劃中，有3處建筑垃圾受納場和1處垃圾處理填埋場未按計劃在2010年前建成。二是同類規(guī)劃的成果不一致，影響規(guī)劃使用者解讀使用。《環(huán)衛(wèi)規(guī)劃》與《生活垃圾規(guī)劃》兩項規(guī)劃均包含垃圾產(chǎn)量預測、垃圾收運規(guī)劃、垃圾處理設(shè)施規(guī)劃等內(nèi)容，但部分同類規(guī)劃的成果不一致。而目前這兩項規(guī)劃成果均能在互聯(lián)網(wǎng)上查詢到，容易引起規(guī)劃使用者的誤解誤判。
四、民生資金的審計情況
我市財政支出歷來堅持民生優(yōu)先，隨著財力增長，對保障和改善民生的投入逐年增加，與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、文化等方面的民生保障水平顯著改善。但審計也發(fā)現(xiàn)民生資金使用和管理還需進一步完善。
（一）補助個人的惠民資金管理存在的問題。
審計抽查了2015年市教育局、市住規(guī)建局等4家單位關(guān)于教育助學類和住房保障類7項補助資金。審計發(fā)現(xiàn)存在以下問題：
1.信息缺乏有效共享，造成非住房困難家庭違規(guī)領(lǐng)取補貼。
2015年發(fā)放城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭租賃住房補貼2556戶共238.66萬元。由于個人不動產(chǎn)、車輛、稅收等信息未有效共享，市住規(guī)建局無法實時獲取相關(guān)信息，造成不符合條件的20戶家庭違規(guī)領(lǐng)取住房保障待遇補貼。
2.困難學生申領(lǐng)補助制度的操作性不強。
2015年我市發(fā)放2443名普通高中家庭經(jīng)濟困難學生國家補助488.6萬元。審計發(fā)現(xiàn)，市教育局僅直接轉(zhuǎn)發(fā)省教育廳框架性實施意見，該意見的操作性不強，我市也未制定可申領(lǐng)補貼的困難學生的具體審核標準和操作細則。各校對“困難學生”的理解界定不同，造成審核標準不一致。
3.部分補助未能有效歸口管理。
2015年市本級有貧困家庭子女上大學補助、金秋助學幫扶和農(nóng)村計生家庭獨生子女助學金等3個專項均涉及到對困難學生上大學的補助，分別由市教育局、市總工會和市衛(wèi)計局等三個部門組織，共計發(fā)放資金962.26萬元。相關(guān)類別的補助資金分散在不同部門管理既不便于符合條件的群眾及時知情和申請補貼，也不利于統(tǒng)籌管理，影響資金分配效果。
（二）教育“強師工程”項目管理存在的問題。
2014年、2015年共安排“強師工程”專項資金4000萬元，主要用于深化教師管理體制改革、教師培養(yǎng)培訓、師德建設(shè)、優(yōu)秀人才引進、公共資源建設(shè)、教師資助、教師管理創(chuàng)新改革等方面的支出共3322.12萬元，資金結(jié)余677.88萬元。同期，省財政廳下?lián)芪沂小皬妿煿こ獭钡胤姜勓a資金、“三區(qū)”支教、骨干培養(yǎng)、教師達標、技能提升等項目資金共883.6萬元。審計發(fā)現(xiàn)存在以下問題：
1.工作責任不明確，部分項目推進緩慢。
未按市政府要求開展工作，未對各部門的責任進行分解，各區(qū)也未制定地區(qū)規(guī)劃及實施方案。抽查發(fā)現(xiàn)，2015年“強師工程”中部分項目推進慢，23個項目共計1212萬元預算執(zhí)行率低于50%，其中有8個項目共計200萬元執(zhí)行率為0。
2.專項資金管理辦法執(zhí)行不到位。
《珠海市強師工程專項資金管理辦法》規(guī)定“每年4月底前制定當年的資金使用計劃”，但有關(guān)部門在2014年7月及2015年9月才著手落實“強師工程”具體項目；同時，對專項資金分配范圍、程序、內(nèi)容以及申報審核均沒有明確規(guī)定；2014年、2015年未組織實施專項資金的競爭性分配，也未采用因素法或?qū)＜以u審等資金分配方式。
3.部分項目資金使用不夠規(guī)范。
抽查發(fā)現(xiàn)，市教育局“強師工程”安排的4個項目專項資金共計93.59萬元，超范圍用于支付合同制教師工資及社保支出等方面，影響“強師工程”預期目標實現(xiàn)；此外，2015年市衛(wèi)生學校和市特殊教育學校簽訂的“強師工程”培訓均未按協(xié)議規(guī)定的培訓時間開展培訓，但已提前全額支付培訓費，并登記了政府采購驗收報告。
（三）扶貧資金管理存在的問題。
2015年部門預算安排扶貧專項資金8620萬元，主要用于對口幫扶陽江、茂名兩市60個貧困村；對口幫扶四川省涼山彝族自治州、甘孜州理塘、稻城縣、重慶市巫山縣；幫扶市內(nèi)29個欠發(fā)達村。2015年累計支出8396.74萬元，年末結(jié)余223.26萬元。審計發(fā)現(xiàn)存在以下問題：
1.扶貧資金使用不規(guī)范。
一是對口幫扶四川涼山州的扶貧項目中，扶貧地區(qū)未經(jīng)我市扶貧辦批準，擅自調(diào)整項目計劃，導致部分扶貧資金使用內(nèi)容和范圍與原定計劃不一致，涉及8個項目資金805萬元。二是四川涼山州扶貧項目實施過程中存在大額現(xiàn)金支付各種幫扶和工程費用開支的情況，涉及資金452.37萬元。三是抽查發(fā)現(xiàn)超范圍使用扶貧資金的項目2項，涉及資金30.34萬元。
2.部分項目未經(jīng)招標即實施建設(shè)。
四川省涼山自治州美格縣有11項扶貧工程未經(jīng)招投標程序即實施建設(shè)，項目總投資378萬元，其中使用我市幫扶資金333萬元，自籌資金45萬元。
（四）公立醫(yī)院大型醫(yī)療設(shè)備管理存在的問題。
2013年至2015年市財政對市屬公立醫(yī)院100萬元以上醫(yī)用設(shè)備投入7856.02萬元。審計調(diào)查了珠海市人民醫(yī)院、珠海市婦幼保健院和珠海市第二人民醫(yī)院購置的37套醫(yī)療設(shè)備，涉及資金20639.49萬元，其中：市財政撥款5765.02萬元，醫(yī)院自有資金14874.47萬元。審計發(fā)現(xiàn)存在以下問題：
1.設(shè)備招標采購不規(guī)范。
抽查3家醫(yī)院37套醫(yī)療設(shè)備發(fā)現(xiàn)，一是有22套價值11429.97萬元的醫(yī)療設(shè)備，存在設(shè)備招標前相關(guān)醫(yī)院即與供貨商就投標價格、品牌型號進行商談的情況；二是有27套價值15029.08萬元的醫(yī)療設(shè)備，存在相關(guān)醫(yī)院將商談確定購買品牌型號的技術(shù)參數(shù)完全或大部分作為招標文件中用戶需求的技術(shù)參數(shù)，招標文件具有傾向性的情況。
2.大型醫(yī)療設(shè)備檔案管理不完善。
抽查發(fā)現(xiàn)3家醫(yī)院37套設(shè)備檔案不全。部分設(shè)備缺失招標文件和評標報告，部分設(shè)備未建立使用檔案。
（五）綠化工程項目存在的問題。
審計抽查了城市綠化檔次提升工程和城市綠化景觀提升工程的支出情況，發(fā)現(xiàn)存在重復設(shè)計、浪費財政資金等情況，并就此類城市綠化事項進行了延伸，發(fā)現(xiàn)存在以下問題：
1.設(shè)計變更比較隨意，增加建設(shè)成本。
目前我市對綠化建設(shè)項目的設(shè)計及變更的規(guī)范性、約束性不強。一是重新變更設(shè)計，造成設(shè)計費損失浪費。如2012年“森林城市”項目和2013年“城市綠化檔次提升工程”均在建設(shè)過程中被叫停，重新變更設(shè)計和建設(shè)，涉及設(shè)計費損失350.58萬元。二是重新變更設(shè)計，造成工程造價增加。原“城市綠化檔次提升工程”經(jīng)變更設(shè)計后，各路段工程造價均有提高，其中部分路段工程經(jīng)濟指標比變更前項目高出一半以上，如港灣大道段綠化工程調(diào)整設(shè)計后經(jīng)濟指標289元/㎡，比原項目經(jīng)濟指標184元/㎡高57%。
2.前期工作不充分，導致重復建設(shè)。
我市部分道路綠化建設(shè)項目存在同一綠化區(qū)域上作重復建設(shè)的情況。一是部分路段重復建設(shè)。2011年“省道S272線市政配套二期”綠化工程因效果不理想，又將部分綠化帶列入2013年“城市綠化景觀提升”項目進行提升，涉及新增造價754.59萬元，該項目的可行性研究報告均未對已有綠化的投入及形成的資產(chǎn)情況作出分析考量，未能說明重復建設(shè)的必要性。二是建設(shè)主體間未能有效溝通，綠化項目建成僅一年即鏟除。“情侶北路（南段）片區(qū)市政道路”項目于2014年底竣工，其中涉及地產(chǎn)建設(shè)項目施工紅線交叉路段的綠化建設(shè)支出412萬元，由于施工前市城建集團未與地產(chǎn)開發(fā)商進行有效溝通，開發(fā)商要根據(jù)項目規(guī)劃對這部分路段鏟除重建，截至2016年4月，已鏟除綠化成果87萬元。
五、重大政府投資項目審計情況
2015年，市審計局對15個重大政府投資項目開展審計，同比增長36.4%；審計金額27.57億元，同比增長132.2%，占2015年度政府項目投資總額的（94.81億元）29.08%，核減資金共計3655.72萬元。審計發(fā)現(xiàn)存在以下問題：
（一）土地征收補償把關(guān)不嚴造成損失。
由于審核把關(guān)不嚴，一些補償項目在權(quán)屬關(guān)系尚未弄清的情況下，獲取了高額征收補償金；部分補償事項弄虛作假，補償金額標準過高，導致大量征收補償款項被套用。2015年，在三臺石路和主城區(qū)排洪渠美化工程中因相關(guān)單位違規(guī)出租國有土地，導致多支付征收補償資金291.35萬元。
（二）建設(shè)方案不經(jīng)濟導致增大投資。
一些工程建設(shè)方案未進行技術(shù)經(jīng)濟性論證，安全冗余度超出項目正常使用功能，導致工程投資大幅增加。一些工程圖紙設(shè)計要素不全，難以指導施工。如：在情侶路拱北口岸至橫琴大橋段改造工程和省道S366線(珠海大道）等4個項目中，因建材使用等級過高，導致增加投資813.11萬元。
（三）部分參建主體履行建設(shè)程序不規(guī)范。
部分參建主體責任意識不強，履行建設(shè)程序不規(guī)范。部分項目建設(shè)（代建）單位對應當依法公開招標的子項工程不進行公開招標；部分設(shè)計單位受外部利益驅(qū)使，擅自變更建設(shè)方案，違規(guī)指定材料設(shè)備型號品牌，高報咨詢服務費用；個別總包單位熱衷于當“甩手掌柜”，將所中標工程違法轉(zhuǎn)包；部分監(jiān)理咨詢單位對工程簽證（工程事項的真實性）把關(guān)不嚴，導致費用核算困難。如：在主城區(qū)排洪渠美化等10個項目建設(shè)中，總包單位將其承建的全部項目拆分成33個分部工程，分包給26家施工單位，涉及資金1128.17萬元。
（四）投資計量計價虛高。
抽查發(fā)現(xiàn)，2015年實施的政府投資審計項目中95%的項目存在量價虛高的問題，涉及資金3600多萬元。一是取費依據(jù)不準確。一些項目結(jié)算以“就高不就低”原則，選擇取費標準高的文件計價。二是材料價格高套。部分材料送審單價遠高于市場同期價格，導致多計工程造價。如：華發(fā)蔚藍堡周邊市政道路工程中，送審的苗木和路燈等材料價格，分別高出市場同期價133.87%、68.6%。三是重計多計工程量。因建設(shè)單位和造價咨詢中介機構(gòu)把關(guān)不嚴，造成多計重計工程量占核減資金總額75.3%。
（五）建成資產(chǎn)閑置損毀。
由于管養(yǎng)主體不明確，管養(yǎng)責任不落實，管養(yǎng)經(jīng)費落實不到位等原因，一些已建成項目管理養(yǎng)護不力，致使建成資產(chǎn)損毀嚴重，影響功能效益發(fā)揮。如：主城區(qū)排洪渠的景觀燈光工程建成后，因管養(yǎng)缺位，導致大量苗木枯死、燈光設(shè)施（涉及金額858萬元）毀壞嚴重，建設(shè)效益低下。同時，一些配套設(shè)施因與項目功能不匹配，無法發(fā)揮應有的功效，出現(xiàn)閑置浪費現(xiàn)象。
六、政策執(zhí)行落實的審計情況
按照審計署和省審計廳的工作部署，市審計局不斷加大對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險政策措施貫徹落實情況的審計力度，審計結(jié)果表明，我市各部門積極落實相關(guān)政策，成效明顯，但審計也發(fā)現(xiàn)存在政策執(zhí)行不到位等問題。
（一）小微企業(yè)減免行政性收費政策未落實。
2015年1月1日起，按財政部文件要求免征小微企業(yè)土地登記費、房屋登記費、住房交易手續(xù)費等43項行政事業(yè)性收費項目。審計抽查市不動產(chǎn)登記中心，發(fā)現(xiàn)該中心2015年期間未對小微企業(yè)減免，審計比對市地稅局提供的小微企業(yè)名單，發(fā)現(xiàn)該中心未按要求對154家小微企業(yè)免征土地登記費、房屋登記費、住房交易手續(xù)費，涉及資金27.87萬元。
（二）提前報廢黃標車補貼管理不到位。
我市應淘汰黃標車的報廢拆解率較低，2013至2015年僅為47.82%，未經(jīng)拆解的主要是強制注銷的黃標車輛。此外，部分補貼發(fā)放不符合規(guī)定，如：因《珠海市提前報廢黃標車補貼實施辦法》中關(guān)于部分車型強制報廢期的規(guī)定與2013年實施的《機動車強制報廢規(guī)定》不相符，造成多發(fā)放12輛黃標車補貼16.58萬元。
（三）征地拆遷補償制度不完善。
1.未及時辦理搬遷驗收和交接手續(xù)。
我市涉及采取收回方式改造舊工業(yè)廠房用地的4個項目協(xié)議中均約定了搬遷清場的時間和違約責任，逾期不搬需承擔按日支付違約金和損失賠償?shù)呢熑巍Ｊ袊临Y源局未與原用地人辦理搬遷驗收和交接手續(xù)，也未能提供具體搬遷時間，存在今后二次搬遷補償?shù)娘L險。
2.信息共享機制不健全。
我市對企業(yè)在政府主導下的搬遷收入和所得免征營業(yè)稅和土地增值稅，但企業(yè)的搬遷所得（搬遷收入扣除搬遷支出后的余額）應在企業(yè)完成搬遷后計征政策性搬遷所得稅。抽查發(fā)現(xiàn)，市國土部門未與稅務部門就政策性搬遷補償建立有效的信息共享和溝通協(xié)調(diào)機制，造成企業(yè)政策性搬遷所得稅征繳工作不及時、不到位。審計抽查了4個項目，其中3家企業(yè)尚未申請納稅，1家未足額納稅。
七、市本級財政決算草案編制的審計情況
按照新預算法的要求，市審計局對市本級2015年財政決算草案編制進行審計。審計結(jié)果表明，市財政局編制財政決算草案時基本如實反映了財政預算執(zhí)行情況，但仍然存在決算數(shù)據(jù)不夠準確、決算報表體系不夠完整、報表內(nèi)容披露不夠充分和準確等問題，決算編制的準確性和完整性有待進一步提高。
（一）一般公共預算支出未按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列。
2015年度決算報表中一般公共預算支出172.85億元未按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列，不能清晰反映其對應具體用途。審計指出后，市財政局已補充編列了一般公共預算支出的經(jīng)濟性質(zhì)分類科目。
（二）部門決算報表與財務會計報表數(shù)據(jù)不相符。
審計抽查56家市直單位財務會計報表反映的財政撥款收入合計54.63億元，而相應的部門決算報表反映的財政撥款收入為47.82億元，相差6.81億元。上述數(shù)據(jù)不一致的原因是部門決算報表口徑與預算單位財務報表口徑不一致。經(jīng)查，為實現(xiàn)部門決算報表與財政總決算報表數(shù)據(jù)一致，市財政局對部分部門預算單位的決算收支數(shù)據(jù)做了調(diào)整處理，但該事項未進行信息披露，無法真實反映部門預算單位財務收支的實際情況。審計指出后，市財政局已在決算草案中增加了補充說明。
（三）部門決算反映的政府性基金收入不夠準確。
抽查發(fā)現(xiàn)，“福利彩票銷售機構(gòu)的業(yè)務費用”4213萬元未按規(guī)定從一般公共預算調(diào)整轉(zhuǎn)入政府性基金預算，“繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費”的退款26704萬元未在部門決算報表中體現(xiàn)等，上述兩項造成政府性基金收入數(shù)據(jù)與實際不符，并未進行數(shù)據(jù)信息差異原因的披露說明。審計指出后，市財政局已在決算草案中增加了補充說明。
對本審計工作報告反映的具體審計情況，市審計局已依法征求了被審計單位意見，出具審計報告，下達審計決定；對涉嫌嚴重違法違紀線索，已按有關(guān)規(guī)定移交相關(guān)部門進一步查處；對違反財經(jīng)法規(guī)的問題，已做出處理處罰意見；對制度不完善、管理不規(guī)范的問題，建議有關(guān)部門單位建章立制，切實加強內(nèi)部管理。下一步，市審計局將按照要求督促有關(guān)部門認真整改，本報告發(fā)現(xiàn)問題的整改情況將按規(guī)定及時向市人大常委會專題報告。
八、審計建議
（一）圍繞落實新預算法，健全全口徑預決算管理體系。
嚴格落實新預算法的各項規(guī)定，推動建立完整、準確、公開、透明的預決算管理體系，確保預算收支項目完整細化、數(shù)據(jù)真實準確，強化預算剛性約束；規(guī)范“四本賬”的功能定位和相互關(guān)系，促進“四本賬”既完整獨立又有銜接；按規(guī)定推進各本預算之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；進一步細化預算編制和調(diào)整，編報決算時全面詳實反映財政收入、支出、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)等情況；加強對非國庫支付中心統(tǒng)管單位、部門二、三級下屬單位和事業(yè)單位的預決算監(jiān)管，進一步建立健全“橫向到邊、縱向到底、細化規(guī)范、公開透明”全口徑預算管理體系。
（二）圍繞財政管理改革，提升科學理財水平。
深化財政管理改革，要從源頭上強化預算項目編制和管理，編制零基預算，提高預算執(zhí)行進度的均衡性和時效性；要積極探索盤活存量資金的方式，有效統(tǒng)籌財政存量，及時調(diào)度財政存量資金降低政府負債成本，處理好財政存量資金與政府債務、重大項目的資金安排之間的管理，努力降低政府債務成本；加大專項資金的實質(zhì)性整合力度，根據(jù)行政管理職責，全面清理整合專項資金，確保專項資金目標不重疊、范圍不交叉、實施有期限、績效有考核；進一步完善競爭性分配機制，堅持“多中選好、好中選優(yōu)”的原則，采取競爭性分配、專家評審等方式，遴選專項資金扶持項目，充分發(fā)揮財政資金的引導作用和乘數(shù)效應；繼續(xù)推進預決算公開，力爭實現(xiàn)從“結(jié)果公開”到“過程公開”。
（三）圍繞創(chuàng)新財政監(jiān)督，完善公共資金績效管理。
牢固樹立既重分配、又重監(jiān)管的理財觀念，加強對資金運行各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督；深化公共資金績效管理改革，從設(shè)立、分配、撥付、績效全過程加強管理，建立科學規(guī)范的績效管理措施和評價體系，注重加強對財政資金使用效果的跟蹤，特別是要加強對轉(zhuǎn)移支付資金、重大項目等財政資金的績效考核；在編制零基預算時，應同步構(gòu)建“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的預算績效管理機制；實現(xiàn)預算編制、預算執(zhí)行、績效管理、財政監(jiān)督互相借力的良性循環(huán)。
（四）圍繞項目庫建設(shè)，增強專項預算執(zhí)行力。
滾動編制中期財政規(guī)劃，提高預算準確性和約束力；以統(tǒng)籌財政政策、項目和資金為突破口，實施財政中期規(guī)劃，建立預算跨年度平衡機制，審核重點向支出預算和政策拓展；加快推進項目支出定額標準體系建設(shè)，有效發(fā)揮財政支出標準在預算編制和管理中的基礎(chǔ)支撐作用；按照分層設(shè)立、分級管理的要求，分別設(shè)立市本級財政部門、預算主管部門和基層預算單位項目庫，加快建立“未經(jīng)評審不納入項目庫、未納入項目庫不安排預算”的預算管理新機制，建立有進有出的項目庫動態(tài)調(diào)整機制；將財政專項資金項目、政府性基金項目和政府投資項目全面納入項目庫編報，進一步減少代編預算規(guī)模；強化預算執(zhí)行管理，以充實項目儲備和做好前期工作為基礎(chǔ)，做好動態(tài)監(jiān)控，健全責任制度，提高預算支出執(zhí)行效率和均衡性。
（五）圍繞百姓民生，服務珠海改革發(fā)展大局。
樹立公共財政投入主要圍繞百姓民生、圍繞政府職能運轉(zhuǎn)和社會和諧穩(wěn)定，建設(shè)發(fā)展資金主要依靠市場的理念，更好地發(fā)揮PPP、股權(quán)投資、貼息撬動等方式拓寬籌資渠道，積極引導金融資本、社會資本投入，放大政府財政資金投入效果；密切關(guān)注國家政策方向，各預算單位應力求精準謀劃承接平臺和抓手，加強協(xié)調(diào)配合，凝聚工作合力，將預算項目編制與政策落實緊密結(jié)合；用活用好國家政策和財政資金，聚焦重點領(lǐng)域、重點項目，完善財政支持創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的長效機制；推動財政資金統(tǒng)籌使用和跨年度銜接，落實重大政策要精準發(fā)力，不斷提升財政資金使用效果，推動我市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：我們將自覺接受市人大常委會的監(jiān)督，立足新常態(tài)，突出新重點，做出新成效，繼續(xù)發(fā)揮審計在服務和保障地方黨委政府重大政策貫徹落實、維護經(jīng)濟安全、推動深化改革、促進廉政建設(shè)的作用，加大對創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的落實、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等專項行動計劃執(zhí)行情況的審計力度，圍繞重點資金、重大項目和重要領(lǐng)域開展審計監(jiān)督，凝心聚力，銳意進取，為開創(chuàng)我市經(jīng)濟社會發(fā)展新局面作出新的貢獻！
珠海市審計局
2016年8月6日
