一、文件制定背景
上世紀(jì)80年代開始，大批外地農(nóng)民先后到我市耕種農(nóng)田，自愿與引進單位、鎮(zhèn)、村以書面方式訂立農(nóng)田代耕關(guān)系從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，成為散布在我市的一個特殊群體—代耕農(nóng)。代耕農(nóng)遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)到我市，對于促進珠海的農(nóng)業(yè)發(fā)展，避免大量耕地荒蕪，做出了貢獻。然而，隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，大量耕地被征收或收回，絕大部分無地可種的代耕農(nóng)卻繼續(xù)留在珠海。
1989年，我市出臺了《珠海市外來代耕農(nóng)管理暫行規(guī)定》（珠府字〔1989〕37號），對代耕農(nóng)問題，制定過相應(yīng)的管理規(guī)定，但由于種種原因，代耕農(nóng)的戶口、身份、住房、子女入學(xué)、社會保障等問題一直困擾著他們的生活，形成了錯綜復(fù)雜的歷史遺留問題。
為妥善解決我市代耕農(nóng)歷史遺留問題，維護社會穩(wěn)定，2014年1月16日，我市成立市解決代耕農(nóng)問題工作領(lǐng)導(dǎo)小組。工作領(lǐng)導(dǎo)小組迅速制定了《解決我市代耕農(nóng)問題工作方案》，全面加強和推動解決我市代耕農(nóng)問題工作。經(jīng)多次到我市斗門、金灣等區(qū)調(diào)研，并赴我省中山、佛山等兄弟城市調(diào)研學(xué)習(xí)其解決代耕農(nóng)問題的先進經(jīng)驗，我市制定了《關(guān)于解決我市代耕農(nóng)問題的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。
二、文件制定依據(jù)
（一）《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》
（二）《中華人民共和國村民委員會組織法》
（三）《廣東省農(nóng)村經(jīng)濟組織管理規(guī)定》（廣東省人民政府令第189號）
（四）《珠海市戶口遷移管理規(guī)定》（珠海市人民政府令第60號）
（五）《珠海市社區(qū)股份合作公司規(guī)范和監(jiān)管暫行辦法》（珠海市人民政府令第84號）
（六）《珠海市公共租賃住房管理辦法》（珠海市人民政府令第94號）
（七）《珠海市外來代耕農(nóng)管理暫行規(guī)定》（珠府字〔1989〕37號）
（八）《關(guān)于規(guī)范我市農(nóng)民（被征地農(nóng)民）建房管理的若干意見》（珠府〔2008〕160號）
（九）《關(guān)于進一步規(guī)范我市村民的若干意見》（珠府〔2012〕147號）
三、文件主要內(nèi)容
《指導(dǎo)意見》分為四大方面內(nèi)容，共八個部分：
（一）強化工作組織管理、責(zé)任分工和工作程序。
由于解決代耕農(nóng)問題政策性強、涉及面廣、難度大，且我市各區(qū)代耕農(nóng)的具體情況各有差異，《指導(dǎo)意見》提出解決代耕農(nóng)問題的“尊重歷史、以人為本”工作原則，明確區(qū)政府（管委會）是工作責(zé)任主體，市、區(qū)各相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)密切配合開展相關(guān)工作，各司其職、形成合力。
具體體現(xiàn)在《指導(dǎo)意見》第一部分。
（二）統(tǒng)一代耕農(nóng)身份界定并提出入戶措施。
由于我市各區(qū)、各時期并沒有統(tǒng)一、詳細(xì)和權(quán)威的關(guān)于代耕農(nóng)的概念界定，準(zhǔn)確統(tǒng)計人口數(shù)量難度較大。在此前調(diào)研過程中，根據(jù)各區(qū)人民政府（經(jīng)濟功能區(qū)管委會）統(tǒng)計上報的情況看（不含橫琴新區(qū)），1978年至2003年2月28日期間，邊遠(yuǎn)山區(qū)及周邊省市共有約5271戶、14730名外地農(nóng)民（含代耕農(nóng)本人及其配偶和子女）先后到我市農(nóng)村特別是西部地區(qū)替人耕種土地。其中香洲區(qū)130戶、567人，金灣區(qū)548戶、2468人，斗門區(qū)638戶、2683人，高新區(qū)523戶、2455人，高欄港區(qū)3432戶、6557人。上述代耕農(nóng)中，約有2600戶、5385人（絕大部分屬于早期到珠海代耕的外地農(nóng)民）已辦理珠海入戶手續(xù)，沒有辦理入戶手續(xù)的有2671戶、9345人。
《指導(dǎo)意見》本著尊重歷史、以人為本、解決問題的原則，按照我市歷史上有關(guān)代耕農(nóng)政策的規(guī)定，首次統(tǒng)一了代耕農(nóng)的概念為“代耕農(nóng)是指在1978年至2003年2月28日（《農(nóng)村土地承包法》施行前）期間，從本省其他市縣或周邊省份雇請到本市農(nóng)村或引進單位從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，經(jīng)批準(zhǔn)與引進單位簽訂承包合同或自愿與鎮(zhèn)、村等訂立協(xié)議承擔(dān)代耕田公購糧任務(wù)，目前仍居住在本市的外地（含已入珠海農(nóng)村戶籍人員）農(nóng)業(yè)戶籍人員。”
將2003年2月28日作為判別代耕農(nóng)代耕時間的終止時間點，主要是因為《農(nóng)村土地承包法》于2003年3月1日起正式施行，《農(nóng)村土地承包法》實施之后，把農(nóng)村土地承包關(guān)系以法律形式規(guī)定下來，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，依法規(guī)范承包當(dāng)事人的行為，就從根本上鞏固了農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的市場主體地位，進而歷史上的代耕關(guān)系也隨之滅失。
此外，為了政策的持續(xù)性，參照《珠海市外來代耕農(nóng)管理暫行規(guī)定》（珠府字〔1989〕37號）的有關(guān)條款，在對代耕農(nóng)的定義中，延續(xù)了與引進單位簽訂承包合同的條件，同時考慮到，原在珠海從事代耕的相當(dāng)一部分群體，已通過購房入戶、積分入戶等多種形式，已在原戶籍所在地將原有農(nóng)業(yè)戶籍轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的身份條件，如放開身份限制，必然會導(dǎo)致部分城鎮(zhèn)戶籍的外來務(wù)農(nóng)人員申請享受代耕農(nóng)政策，要求成為珠海戶籍，為我市社會保障增加壓力，所以在《指導(dǎo)意見》再一次明確代耕農(nóng)的身份為農(nóng)業(yè)戶籍人員。
同時《指導(dǎo)意見》明確了代耕農(nóng)及其配偶和直系親屬新入戶須同時具備的6個條件，并分類提出歷史上已解決入戶的代耕農(nóng)“按原規(guī)定管理”原則和新批準(zhǔn)入戶“一次性解決”原則。
具體體現(xiàn)在《指導(dǎo)意見》第二、三部分。
（三）多措并舉解決代耕農(nóng)居住問題。
《指導(dǎo)意見》要求各區(qū)人民政府（含橫琴新區(qū)、經(jīng)濟功能區(qū)管委會）對代耕農(nóng)搭建的建筑物及構(gòu)筑物情況作詳細(xì)調(diào)查，區(qū)別不同情形予以保留或清拆。
按照實事求是的原則，歷史上戶口已遷入我市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所在地的代耕農(nóng)，其原已自建的房屋，仍按照我市現(xiàn)行農(nóng)村村民建房的相關(guān)政策管理規(guī)定辦理。
對于新遷入我市“非農(nóng)業(yè)”戶口的代耕農(nóng)，《指導(dǎo)意見》中提出了多種方式以解決其居住問題，包括參照我市非被征地農(nóng)民、世居居民的建房管理規(guī)定，另外對于無房的代耕農(nóng)，還可納入保障性住房體系安排解決。
具體體現(xiàn)在《指導(dǎo)意見》第四部分。
（四）創(chuàng)新思路，妥善解決代耕農(nóng)長遠(yuǎn)生計保障。
《指導(dǎo)意見》依法依規(guī)保障集體經(jīng)濟組織成員和代耕農(nóng)的權(quán)益。
對《指導(dǎo)意見》實施前，已入戶的代耕農(nóng)，提出原則上按照原有的約定條件和現(xiàn)行規(guī)定，保障其合法權(quán)益。
對《指導(dǎo)意見》實施后，新入戶的代耕農(nóng)，明確其身份為“非農(nóng)業(yè)”戶口，不屬于代耕地村（居）集體經(jīng)濟組織成員，不享有被征地農(nóng)民政策，不享有在村（居）分配宅基地建房及參與村（居）集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟利益分配的資格。
通過分門別類的處理方式，既維護了社會公平和本地村民的利益，減少了矛盾，也保障了新舊代耕農(nóng)的利益。
同時，《指導(dǎo)意見》中要求健全社會保障體系，逐步實現(xiàn)代耕農(nóng)老有所養(yǎng)，并加強就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，拓寬就業(yè)渠道，有效解決代耕農(nóng)子女的就業(yè)發(fā)展問題。
具體體現(xiàn)在《指導(dǎo)意見》第五、六、七部分。
此外，為了更好的解決我市代耕農(nóng)問題，使《指導(dǎo)意見》實施后，更具有可操作性，《指導(dǎo)意見》第八部分，規(guī)定了完成時間節(jié)點，明確要求各區(qū)人民政府（含橫琴新區(qū)、經(jīng)濟功能區(qū)管委會）制定實施細(xì)則并組織實施。
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