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《珠海市城中舊村更新實(shí)施細(xì)則》政策解讀
一、《實(shí)施細(xì)則》的出發(fā)點(diǎn)是什么？具體解決什么問題？
答：《實(shí)施細(xì)則》主要目的是為促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，規(guī)范城中舊村更新活動，維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民的長遠(yuǎn)利益。
具體而言，要解決四方面核心問題：
首先，城中舊村更新必須堅(jiān)持的原則。《實(shí)施細(xì)則》明確了三條原則，即生態(tài)優(yōu)先、規(guī)劃先行原則，村民自治原則，切實(shí)保障村集體經(jīng)濟(jì)和村民長遠(yuǎn)利益原則。
其次，啟動和推進(jìn)城中舊村更新的程序。《實(shí)施細(xì)則》對更新模式和實(shí)施方式選擇、工作主體定位，以及前期工作、組織實(shí)施、申報(bào)審批工作等程序逐一進(jìn)行了明確。
再次，城中舊村更新項(xiàng)目容積率如何確定。《實(shí)施細(xì)則》提出了通過摸底、測算、評估、審定四階段，按照更新總成本加合理利潤與商品房開發(fā)計(jì)容積率建筑面積市場銷售總額相平衡的原則測算審定容積率的方式。
最后，城中舊村更新項(xiàng)目能享受哪些優(yōu)惠政策。《實(shí)施細(xì)則》在地價(jià)、土地整合開發(fā)和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展物業(yè)等方面均給予了相應(yīng)優(yōu)惠措施。
二、城中舊村可以采取哪些更新模式？
答：有兩類選擇。一類是拆建，即成片拆除重新規(guī)劃建設(shè)，這里面還可以細(xì)分為原地回遷和異地搬遷。另一類是綜合整治，即改善消防設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、沿街立面、環(huán)境整治和既有建筑節(jié)能改造等，并且可以結(jié)合實(shí)際需要適當(dāng)進(jìn)行局部拆建。
三、城中舊村更新的實(shí)施方式有哪些？
答：主要有三種方式。
一種是村集體經(jīng)濟(jì)組織自行實(shí)施。也就是村集體經(jīng)濟(jì)組織以自有資金或公開交易出售商品房開發(fā)用地籌集資金開發(fā)建設(shè)。
另一種是村集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開交易選擇單一市場主體，簽訂更新合作協(xié)議合作實(shí)施，也就是通過公開招標(biāo)選擇開發(fā)商一起合作；或者是將房地產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移到開發(fā)商單獨(dú)實(shí)施。并不是任何一個市場主體（也就是開發(fā)商）都可以參與競標(biāo)，參與競標(biāo)必須在信譽(yù)、實(shí)力方面具備一定的條件，達(dá)到相應(yīng)準(zhǔn)入門檻。
第三種方式是以征收等方式由政府組織實(shí)施。
四、《實(shí)施細(xì)則》對村民、村集體、各級政府是如何定位的？
答：《實(shí)施細(xì)則》堅(jiān)持村民自治的原則，村民通過村民成員大會（股東大會）行使自治權(quán)利，對重大事項(xiàng)進(jìn)行表決，并通過村集體經(jīng)濟(jì)組織作為申報(bào)主體（或?qū)嵤┲黧w）來組織本村城市更新工作，發(fā)揮主導(dǎo)作用。各區(qū)政府是屬地舊村更新工作的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)具體組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理舊村更新工作。市級政府部門負(fù)責(zé)宏觀的指導(dǎo)和統(tǒng)籌、監(jiān)管、協(xié)調(diào)、監(jiān)督。
五、誰是城中舊村更新工作的主角？政府在這里面扮演什么角色？還有哪些機(jī)構(gòu)會介入這項(xiàng)工作？
答：（一）城中舊村更新工作可以劃分為三個大階段，第一個階段是前期工作階段， 第二個階段是申報(bào)工作階段，第三個階段是實(shí)施工作階段，這三個階段的工作主體略有不同。其中：
1.前期工作包括意愿征詢、實(shí)施方式確定、規(guī)劃方案和拆遷補(bǔ)償安置方案編制、用地及建設(shè)情況調(diào)查、房屋合法性認(rèn)定申請。前期工作可以由村集體經(jīng)濟(jì)組織自行開展，也可以由區(qū)政府或前期合作企業(yè)協(xié)助開展。
2.申報(bào)工作由村集體經(jīng)濟(jì)組織為主體承擔(dān)。申報(bào)事項(xiàng)包括更新單元規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償方案和規(guī)劃設(shè)計(jì)方案、開展項(xiàng)目實(shí)施主體的選擇及確認(rèn)工作。
3.實(shí)施工作由經(jīng)確認(rèn)的實(shí)施主體組織開展，如采取自行實(shí)施的模式，那么這一階段就是股份公司繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)工作；如果是市場主體實(shí)施的模式，那么就是中標(biāo)的開發(fā)企業(yè)來做具體工作。工作內(nèi)容包括組織開展拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議簽訂工作、簽訂并履行項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管協(xié)議，制定并申報(bào)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、申請辦理房地產(chǎn)權(quán)注銷登記、申辦各項(xiàng)報(bào)建手續(xù)及施工建設(shè)。
（二）在整個工作過程中，政府部門提供相應(yīng)的指導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)，在房屋合法性面積認(rèn)定、容積率測算、規(guī)劃方案審批方面履行政府職能。
（三）參與這項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)還包括提供公證或見證服務(wù)的公證機(jī)構(gòu)或律師事務(wù)所，具備測算項(xiàng)目總成本和計(jì)容積率建筑面積資質(zhì)的專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，測繪現(xiàn)狀房屋建設(shè)情況的測繪單位，編制更新單元規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位等等。
六、為什么更新意愿、實(shí)施方式表決通過率為三分之二以上，而更新單元規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償安置方案、公開交易方案的表決需達(dá)到90%以上同意方能通過？
答：更新意愿和實(shí)施方式僅指是否愿意進(jìn)行更新，若愿意，是自行更新還是合作更新，這是城中舊村更新的啟動環(huán)節(jié)，尚未涉及到村（居）民的實(shí)質(zhì)性補(bǔ)償，在這個階段規(guī)定三分之二以上的通過率，既有利于充分體現(xiàn)村民自主意愿，又有利于城中舊村前期工作的啟動。因此，根據(jù)《物權(quán)法》，《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定表決獲得三分之二以上（含本數(shù)）同意通過。而更新單元規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償安置方案、公開交易方案等均為關(guān)系村（居）民切實(shí)利益的重大事項(xiàng)，須充分體現(xiàn)絕大多數(shù)村（居）民的訴求，因此《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定表決需達(dá)到90%以上同意方能通過，充分體現(xiàn)了村（居）民自治的原則。
七、城中舊村更新區(qū)域內(nèi)除了村民、村集體經(jīng)濟(jì)組織外，還可能存在居民等其他產(chǎn)權(quán)人，為什么其他產(chǎn)權(quán)人只參與更新單元規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償安置方案、公開交易方案的表決，不參與更新意愿、實(shí)施方式和前期工作合作企業(yè)的表決？
答：首先，城中舊村更新的對象以村集體和村民的土地和房屋為主，更新區(qū)域范圍主要是城中舊村的舊村場和生活留用地，只有村民和村集體經(jīng)濟(jì)組織同意更新了，才有可能啟動城中舊村用地范圍的更新。
其次，其他產(chǎn)權(quán)人的身份、合法權(quán)益如何確定有待于開展前期工作后方可核定。更新意愿、實(shí)施方式和前期工作合作企業(yè)的表決處于前期工作的啟動環(huán)節(jié)，該階段其他產(chǎn)權(quán)人的權(quán)利情況尚未明晰，不具備參與這一環(huán)節(jié)表決的基礎(chǔ)。與此不同的是，村民（股民）的身份已經(jīng)確定，以其作為表決主體是有法律依據(jù)的。
第三，更新意愿、實(shí)施方式和前期工作合作企業(yè)的表決不涉及具體補(bǔ)償利益分配，不影響其他產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益保障，其他產(chǎn)權(quán)人可不參與該環(huán)節(jié)表決。在更新單元規(guī)劃、拆遷補(bǔ)償安置方案、公開交易方案的表決環(huán)節(jié)，更新區(qū)域范圍內(nèi)全體產(chǎn)權(quán)情況已摸查清楚，房屋合法性面積認(rèn)定也已有結(jié)果，這些表決事項(xiàng)涉及到全體產(chǎn)權(quán)人的權(quán)益及分配問題，需要全體產(chǎn)權(quán)人共同參與表決。
八、村集體經(jīng)濟(jì)組織選擇前期工作合作企業(yè)需不需要進(jìn)行公開表決？如果需要，達(dá)到什么比例才算通過？
答：村集體經(jīng)濟(jì)組織選取的前期合作候選企業(yè)應(yīng)在報(bào)經(jīng)區(qū)政府審核通過后，由村民成員大會或股東大會進(jìn)行表決，獲得人數(shù)三分之二以上（含本數(shù)）同意的，方可確定為前期工作合作企業(yè)。具體已另行制定《珠海市香洲區(qū)城中舊村更新招標(biāo)工作細(xì)則（試行）》（珠香府〔2015〕92號）。
九、如何認(rèn)定村（居）民的房屋合法性面積？
答：在現(xiàn)狀房屋測繪的基礎(chǔ)上，由村集體經(jīng)濟(jì)組織向?qū)俚卣块T申請，屬地政府部門綜合產(chǎn)權(quán)登記、合法報(bào)建、分戶等情況綜合給予認(rèn)定。具體已另行制定《珠海市城中舊村更新區(qū)域內(nèi)房屋合法性面積認(rèn)定工作指引》（珠規(guī)建更函〔2015〕19號）。
十、村（居）民的補(bǔ)償安置有標(biāo)準(zhǔn)嗎？按什么標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算？
答：《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定了回遷補(bǔ)償計(jì)容積率建筑面積按照房屋合法性面積的1.1倍計(jì)算。因此，對村（居）民房屋合法性面積的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)原則上也應(yīng)按照1.1倍計(jì)算。該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已包含了對權(quán)益人房屋裝修等項(xiàng)類的補(bǔ)償。
十一、怎么理解按照更新總成本加合理利潤與商品房開發(fā)計(jì)容積率建筑面積市場銷售總額相平衡的原則來測算計(jì)容建筑面積？和村民的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)嗎？
答：首先，計(jì)算回遷補(bǔ)償建筑面積，也就是更新總成本。一是要求村民自清自查房產(chǎn)情況后，由政府部門組織對房屋合法性進(jìn)行認(rèn)定；二是要求按更新區(qū)域內(nèi)合法產(chǎn)權(quán)面積的1.1倍計(jì)算回遷補(bǔ)償計(jì)容積率建筑面積。
其次，應(yīng)回遷補(bǔ)償建筑面積計(jì)算出來后，政府將按照3年工期、一定的利潤率等一系列指標(biāo)，結(jié)合該地段商品房的評估市場價(jià)格，測算項(xiàng)目需要的總規(guī)模。簡而言之，就是計(jì)算出開發(fā)主體需要銷售多少商品房才能保證在回遷安置所有產(chǎn)權(quán)人之后仍能保持一定的利潤率，以吸引市場運(yùn)作主體。
（三）合法產(chǎn)權(quán)房屋的補(bǔ)償系數(shù)原則上按照1.1倍計(jì)算，由開發(fā)商與村集體、村民協(xié)商，在經(jīng)村民大會或股東大會表決通過的補(bǔ)償安置方案中確定。由此計(jì)算的項(xiàng)目總規(guī)模是確定的，如果村民補(bǔ)償要求過高，則增加了更新成本，從而降低了利潤率，影響市場的積極性。
十二、《實(shí)施細(xì)則》是如何保障村集體經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)利益的？
答：保障村集體經(jīng)濟(jì)和村民的長遠(yuǎn)利益，是《實(shí)施細(xì)則》必須堅(jiān)持的原則，主要體現(xiàn)在：一是要求改造后必須留有盡量獨(dú)立的村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地；二是限定其用地性質(zhì)和發(fā)展方向，即保留劃撥性質(zhì)，僅用于原有村集體物業(yè)補(bǔ)償安置和建設(shè)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展物業(yè)，該用地及地上建筑物產(chǎn)權(quán)由村集體經(jīng)濟(jì)組織單獨(dú)享有，不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)；三是對村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展物業(yè)的所占比例提出限定，即村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展物業(yè)計(jì)容積率建筑面積不得低于回遷補(bǔ)償計(jì)容積率建筑面積的10%。
十三、為什么要以應(yīng)回遷補(bǔ)償總額的10%新增作為村集體經(jīng)濟(jì)組織物業(yè)，會不會對其他產(chǎn)權(quán)人不公平？
答：城中舊村土地使用權(quán)歸屬村集體，而非全體業(yè)主。土地被統(tǒng)征及舊村被更新改造后，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)失去了用地的永久保障，為保障村民和集體經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)利益，避免集體經(jīng)濟(jì)因更新改造而失去長遠(yuǎn)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定給予不低于應(yīng)回遷補(bǔ)償計(jì)容積率建筑面積的10%給村集體作為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展物業(yè)，讓村集體通過對物業(yè)的持續(xù)運(yùn)營而保留長遠(yuǎn)收益，村（股）民則可以從中收益。更新區(qū)域內(nèi)其他產(chǎn)權(quán)人的身份不是村（股）民，其權(quán)益已根據(jù)相關(guān)法規(guī)及政策得到認(rèn)定及補(bǔ)償，不存在不公平的情形。
十四、誰來和村(居)民(含其他產(chǎn)權(quán)人)簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議？
答：《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，由實(shí)施主體與全體產(chǎn)權(quán)人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議。也就是說，對于自行實(shí)施的，由村股份公司與全體產(chǎn)權(quán)人簽協(xié)議；對于市場主體實(shí)施的，由通過公開交易確定的市場主體嚴(yán)格按照公開交易條件履行相關(guān)義務(wù)，作為簽訂方簽訂協(xié)議；對于政府組織實(shí)施的，則由政府指定或授權(quán)的部門或機(jī)構(gòu)與全體產(chǎn)權(quán)人簽訂協(xié)議。
十五、房屋測繪、規(guī)劃編制等前期工作費(fèi)用由誰承擔(dān)？
答：城中舊村更新項(xiàng)目房屋測繪、規(guī)劃編制等前期費(fèi)用，由各區(qū)政府（管委會）在城市更新專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中先行墊付或由前期工作合作企業(yè)墊付，在項(xiàng)目實(shí)施主體確認(rèn)后，由項(xiàng)目實(shí)施主體返還。
十六、《珠海市城市更新管理辦法》規(guī)定對拆建項(xiàng)目要求貢獻(xiàn)一部分用地?zé)o償交予政府進(jìn)行公共配套設(shè)施等建設(shè)，這對于城中舊村城市更新項(xiàng)目有無區(qū)別？
答：《實(shí)施細(xì)則》作為政府規(guī)范性文件，是以城市更新管理的配套性政策文件這一定位來制定，在這個問題上與《珠海市城市更新管理辦法》的規(guī)定是一致的。也就是說，城中舊村城市更新項(xiàng)目都要依據(jù)更新單元規(guī)模劃定用于公共服務(wù)配套設(shè)施等建設(shè)的獨(dú)立用地（即補(bǔ)公用地）。
十七、《珠海市城市更新管理辦法》里面講到綜合服務(wù)體配套住宅時須按一定比例建設(shè)公共租賃住房，對于城中舊村城市更新項(xiàng)目是否有這方面的強(qiáng)制規(guī)定？
答：《實(shí)施細(xì)則》在公共租賃住房方面沒有作強(qiáng)制性規(guī)定，一是因?yàn)榘凑諊液褪〉挠嘘P(guān)精神，城中舊村屬于城市棚戶區(qū)，其更新改造本身就屬于保障性住房工程，其回遷住房納入保障性住房的統(tǒng)計(jì)口徑；其次，基于控制城中舊村改造的整體開發(fā)容量考慮，如果要求額外配建10%的公共租賃房，則加大了改造成本，不要求配建公共租賃房，實(shí)屬政府讓利。
十八、《實(shí)施細(xì)則》為什么不強(qiáng)制要求原地消化總建設(shè)規(guī)模而要整合聯(lián)動？
答：允許整合聯(lián)動主要是基于主城區(qū)維護(hù)生態(tài)環(huán)境和規(guī)劃管控的需要。按照初步測算，主城區(qū)部分舊村要達(dá)到改造成本平衡需要相當(dāng)量的建設(shè)規(guī)模，如進(jìn)行原地消化，過度的建筑規(guī)模和人口的過度集中，將大大超出該區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的承載力，嚴(yán)重影響城市風(fēng)貌和宜居環(huán)境。
十九、《實(shí)施細(xì)則》如何防范工程爛尾？
答：首先，允許開發(fā)企業(yè)或由政府部門協(xié)助開展前期工作，扎實(shí)做好城中舊村更新項(xiàng)目摸底、研究和策劃。其次，采取綜合招標(biāo)方式優(yōu)選市場主體，在招標(biāo)方案中設(shè)置準(zhǔn)入門檻，保障市場主體具備一定的信譽(yù)、資金和經(jīng)驗(yàn)等條件，合理確定評分表項(xiàng)。再次，要求中標(biāo)企業(yè)將拆遷補(bǔ)償安置資金存入政府部門指定賬戶，并由政府部門實(shí)施監(jiān)管，按照工程進(jìn)度支付使用。
