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關于《珠海市土地儲備管理辦法》的政策解讀
一、修訂的背景和目的
經(jīng)2003年9月23日市人民政府第21次常務會議審議通過，2003年10月27日，市政府出臺了《珠海市土地儲備辦法》（珠海市人民政府令第40號，以下簡稱“原《辦法》”），為建立健全我市土地儲備制度起到了指導性作用，有效促進了我市土地儲備工作的開展。但隨著土地儲備工作的不斷推進，近幾年關于土地儲備工作的新要求新規(guī)定不斷出臺，特別是2016年2月2日，財政部、國土資源部、中國人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號），2017年5月16日，財政部、國土資源部聯(lián)合下發(fā)《關于印發(fā)<地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）>的通知》（財預〔2017〕62號），對土地儲備資金方面作出了新的規(guī)定。2018年1月3日，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合下發(fā)《關于印發(fā)<土地儲備管理辦法>的通知》（國土資規(guī)〔2017〕17號），對土地儲備工作的規(guī)定和要求進行了大量修訂并廢止了原《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號）。因此，原《辦法》已不能適應當前的土地儲備工作需要，為保證與上位法的一致性，須對原《辦法》進行修訂。
二、主要法律依據(jù)
（一）《中華人民共和國土地管理法》
（二）《中華人民共和國土壤污染防治法》
（三）《土地儲備管理辦法》（國土資規(guī)〔2017〕17號）
（四）《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預〔2017〕62號）
（五）《國土資源部 財政部 中國人民銀行 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162 號）
（六）《國土資源部關于規(guī)范土地登記的意見》（國土資發(fā)〔2012〕134 號）
（七）《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）
（八）《關于印發(fā)<土地儲備資金財務管理辦法>的通知》（財綜〔2018〕8號）
（九）《廣東省國土資源廳關于進一步加強土地儲備管理工作的通知》（粵國土資利用發(fā)〔2011〕201號）
（十）《廣東省國土資源廳關于進一步規(guī)范土地出讓管理工作的通知》（粵國土資規(guī)字〔2017〕2號）
（十一）《珠海經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》
三、主要修訂內(nèi)容
（一）為與上位法保持一致，將標題“珠海市土地儲備辦法”修改為“珠海市土地儲備管理辦法”，新標題也更全面更準確地覆蓋土地儲備工作的各個環(huán)節(jié)和方面。
（二）將第三條中的“根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃”修改為“根據(jù)國土空間規(guī)劃，按照年度土地儲備計劃”，并刪除第三條第三款。目前，主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃已融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，本次修訂做了相應修改并增加了儲備計劃的內(nèi)容。第三條第三款屬于土地出讓業(yè)務范疇，且經(jīng)營性土地的出讓工作已有相應詳細規(guī)定，因此予以刪除。
（三）第四條修改為：“土地儲備是指自然資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應的行為。”
（四）將第五條修改為：“市自然資源主管部門是土地儲備工作的管理部門，市土地儲備發(fā)展中心(以下簡稱儲備中心)是市政府具體實施土地儲備工作的機構，隸屬于市自然資源主管部門。儲備中心為具有獨立法人地位的全額撥款事業(yè)單位。”一是與《珠海經(jīng)濟特區(qū)土地管理條例》的有關表述保持一致，將“市國土資源局（現(xiàn)市自然資源局）”調(diào)整為“市自然資源主管部門”。二是根據(jù)機構編制有關規(guī)定，事業(yè)單位職責不列入規(guī)章。
（五）將第六條修改為:“市發(fā)展改革、財政、國有資產(chǎn)、住房城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境等有關部門應按各自職責，做好土地儲備的相關工作。”一是規(guī)劃職能已調(diào)整到市自然資源主管部門，市自然資源主管部門為土地儲備歸口管理單位，不再列入其他配合部門職責條文。二是市國資委為國有企業(yè)管理部門，土地儲備工作中會遇到較多國有企業(yè)土地收儲事項，因此增加國資部門。三是土地收儲可能涉及到土壤污染狀況調(diào)查及治理等相關工作，增加生態(tài)環(huán)境部門。
（六）為加強土地儲備工作的計劃性和前瞻性，增加一條作為第七條:“市自然資源主管部門應根據(jù)我市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等合理編制土地儲備中長期計劃，并會同財政部門根據(jù)我市建設發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要，組織編制年度土地儲備計劃，報市政府批準。因土地市場調(diào)控政策變化或低效用地再開發(fā)等原因，確需調(diào)整年度土地儲備計劃的，每年中期可調(diào)整一次，按原審批程序報批。”
（七）將第七條調(diào)整為第八條，修改為：“土地儲備范圍包括：（一）未出讓(劃撥)的國有建設用地；（二）新增建設用地；（三）政府依法收回的土地；（四）收購的土地；（五）政府依法行使優(yōu)先購買權取得的土地；（六）土地使用權人協(xié)議交還或依法置換的土地；（七）國家及省規(guī)定可以儲備的土地；（八）其他需要儲備的土地。”由于儲備中心并不具備與土地使用權人協(xié)議交還或置換土地的職能，因此將協(xié)議交還或置換土地的主體“儲備中心”刪除，同時根據(jù)國土資規(guī)〔2017〕17號文的規(guī)定增加了一項“收購的土地”。
（八）為加強入庫儲備土地的規(guī)范性，增加一條作為第九條“儲備土地應是產(chǎn)權清晰的土地。對于取得方式及程序不合規(guī)、補償不到位、土地權屬不清晰的土地，不得入庫儲備。
存在污染（包括疑似污染）、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災害風險等情況的土地，在按照有關規(guī)定由相關單位（責任人）完成調(diào)查核查、評估和治理目標之前，不得入庫儲備。”
（九）由于土地儲備一般屬于協(xié)議收地，可按照市自然資源局現(xiàn)有收地工作程序執(zhí)行，同時根據(jù)上位法規(guī)定增加了儲備土地產(chǎn)權登記有關規(guī)定。因此將第八條調(diào)整為第十條，修改為:“土地儲備的具體操作程序，按照現(xiàn)有具體規(guī)定執(zhí)行或者由市自然資源主管部門指導儲備中心另行制定實施。收購土地的補償標準由儲備中心與土地使用權人根據(jù)我市有關政策協(xié)商確定，經(jīng)市政府批準后簽訂收地補償合同。
儲備土地入庫前，儲備中心應向市不動產(chǎn)登記機構申請辦理登記手續(xù)。儲備土地登記的使用權類型統(tǒng)一確定為‘其他（政府儲備）’。”
（十）刪除第九條、第十條。該兩條內(nèi)容在收地工作流程中已包含，且收地補償合同里均有相應條款，屬收地補償合同條款，合同約定即可。
（十一）為進一步加強和完善儲備土地前期開發(fā)工作有關規(guī)定，將第十一條修改為:“儲備土地出讓前應進行必要的前期開發(fā)，使儲備土地滿足必要的動工開發(fā)要求，以保障儲備土地的供應。
儲備土地的前期開發(fā)包括儲備土地的整理、土地的拆遷清場和完成地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設，并進行土地平整，滿足必要的“通平”要求。
儲備土地的前期開發(fā)的具體工作可由市自然資源主管部門委托屬地政府或具備相關職能的部門負責。”
（十二）本次修訂新增了土地管護有關規(guī)定，增加一條作為第十二條“市自然資源主管部門應當按規(guī)定對儲備土地進行管護，儲備土地的管護措施需兼顧揚塵治理有關工作。建立儲備土地巡查制度，對侵害儲備土地權利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。儲備中心協(xié)助開展相關工作。”
（十三）為規(guī)范儲備土地的臨時利用，對臨時使用期限、建構筑物搭建、期滿退場等事項進行詳細規(guī)定，有效避免相關糾紛的產(chǎn)生，增加一條作為第十三條“儲備土地未供應前，經(jīng)市自然資源主管部門批準后可將儲備土地及地上建（構）筑物加以臨時利用。儲備土地臨時利用一般不超過兩年，且不能影響土地供應。
臨時利用儲備土地時，不得在儲備土地范圍內(nèi)修建永久性建筑物。需搭建臨時建（構）筑物的，應經(jīng)市自然資源主管部門同意并按照規(guī)定進行報批。
臨時使用期滿后，所搭建的臨時建（構）筑物由臨時用地單位負責清拆清理，將儲備土地恢復原狀，恢復原狀過程中所涉及的任何清拆清理事項均不作補償。”
（十四）為避免庫存土地長時間未能供應造成土地閑置浪費，且儲備土地供應方式還包括劃撥，因此將第十二條調(diào)整為第十四條，修改為：“儲備土地具備供應條件后應優(yōu)先納入土地供應計劃，經(jīng)具備審批權的人民政府批準后由市自然資源主管部門將儲備土地按照土地供應年度計劃依法供應。
供應已發(fā)證的儲備土地之前，應依法辦理有關不動產(chǎn)權登記注銷手續(xù)。”
（十五）鑒于國家已規(guī)定各地不得再向銀行業(yè)金融機構舉借土地儲備貸款，地方政府為土地儲備舉借債務采取發(fā)行土地儲備專項債券方式。因此將第十四條調(diào)整為第十五條，修改為：“土地儲備資金來源：（一）財政撥款；（二）政府土地儲備專項債券；（三）按規(guī)定計提的國有土地收益基金；（四）其他符合規(guī)定的資金來源。”
（十六）將第十五條調(diào)整為第十六條，修改為：“土地儲備成本由以下部分組成：（一）取得儲備土地的全部費用，包括以收回、購買、交還、置換等方式進行土地儲備時發(fā)生的征地、拆遷和收地補償、購買資金、依法繳納的稅費等費用；（二）儲備土地整理、開發(fā)、管護的全部費用；（三）儲備土地出讓中的策劃、推廣、交易等費用；（四）土地儲備運作所發(fā)生的其他費用。”土地儲備成本中相應增加儲備土地管護成本和儲備土地的供應成本等內(nèi)容。
（十七）為加強儲備土地收支管理，將第十六條調(diào)整為第十七條，修改為：“儲備土地供應總收入按財政資金管理方式實行收支兩條線管理。
儲備土地供應總收入按規(guī)定上繳財政。土地儲備成本、政府土地儲備專項債券利息和本金納入年度預算安排。”
（十八）為加強土地儲備資金的管理，將第十三條與第十七條合并修改為第十八條：“儲備中心應加強土地儲備資金的財務管理，降低土地儲備成本，控制財務風險。
土地儲備資金實行專項管理，專用于土地儲備成本，管理及使用接受財政部門、審計部門的監(jiān)督。儲備中心的日常經(jīng)費應當與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。”
（十九）刪去第十八條、第十九條、第二十條、第二十一條。上述條款均為土地儲備中涉及的補償條款，為合同雙方的責任及違約的具體條款，該部分內(nèi)容作為收地（補償）合同的條款進行約定即可，無需在《辦法》中進行規(guī)定。
（二十）將第二十二條調(diào)整為第十九條，第二十三條調(diào)整為第二十條，第二十四條調(diào)整為第二十一條。
