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《珠海市自然資源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土利用管理的通知》政策解讀
為進(jìn)一步規(guī)范我市工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土的利用管理，保障工程建設(shè)項(xiàng)目正常開展的同時(shí)避免國有資產(chǎn)的流失，提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，推動(dòng)自然資源行業(yè)管理的長效長治，2025年5月29日，經(jīng)市人民政府同意，市自然資源局印發(fā)實(shí)施《珠海市自然資源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土利用管理的通知》（以下簡稱《通知》）。為方便社會(huì)公眾對(duì)《通知》有更全面的理解，現(xiàn)就有關(guān)內(nèi)容解讀如下：
一、制定背景及主要依據(jù)
（一）制定背景
2020年1月，我市率先探索出臺(tái)《珠海市人民政府關(guān)于規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土余渣利用管理（試行）的通知》（珠府函〔2020〕1號(hào)）。2022年1月，結(jié)合實(shí)施情況作了調(diào)整更新，印發(fā)珠府函〔2022〕1號(hào)文（以下簡稱舊《通知》）。該文件的出臺(tái)，對(duì)規(guī)范工程施工采挖砂石土資源的利用管理，保障工程建設(shè)順利推進(jìn)，防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)國家所有者權(quán)益等方面發(fā)揮了積極作用。
近年來，隨著國家礦產(chǎn)資源管理改革的深化發(fā)展，國家、省自然資源部門先后出臺(tái)《自然資源部關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號(hào)）、廣東省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目涉砂石土處置工作的通知（粵自然資函〔2023〕492號(hào)）等多份政策文件，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善工程建設(shè)采挖砂石土的利用管理。根據(jù)上級(jí)有關(guān)文件規(guī)定，舊《通知》所規(guī)定的適用項(xiàng)目范圍、余渣處置類別、處置責(zé)任主體、處置方式等實(shí)體性內(nèi)容已經(jīng)不符合自然資源部、省自然資源廳有關(guān)砂石余渣利用管理要求，不宜繼續(xù)實(shí)施。同時(shí)，舊《通知》有效期至2025年1月10日，為貫徹落實(shí)上級(jí)相關(guān)文件精神，確保工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土利用管理的延續(xù)性，市自然資源局按照規(guī)范性文件制定程序要求組織制定了《珠海市自然資源局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土利用管理的通知》，報(bào)市政府常務(wù)會(huì)議審議通過后印發(fā)實(shí)施。
（二）主要依據(jù)
1.《自然資源部關(guān)于規(guī)范和完善砂石開采管理的通知》（自然資發(fā)〔2023〕57號(hào)）；
2.《廣東省自然資源廳關(guān)于加強(qiáng)我省建筑石料資源保障工作的通知》（粵自然資規(guī)字〔2020〕8號(hào)）；
3.《廣東省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目涉砂石土處置工作的通知》（粵自然資函〔2023〕492號(hào)）；
4.《廣東省自然資源廳印發(fā)關(guān)于深化礦產(chǎn)資源管理改革有關(guān)政策指引的通知》（粵自然資礦管〔2023〕2220號(hào)）；
5.《廣東省自然資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)項(xiàng)目涉砂石土處置工作的補(bǔ)充通知》（粵自然資礦管〔2024〕502號(hào)）；
6.《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)國土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督管理的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕10號(hào)）。
二、目標(biāo)任務(wù)
貫徹落實(shí)國家、省關(guān)于工程建設(shè)砂石土利用管理最新政策規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范我市工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土的利用管理，保障工程建設(shè)項(xiàng)目順利推進(jìn)，防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)國家所有者權(quán)益，提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障能力，推動(dòng)自然資源行業(yè)管理的長效長治。
三、主要內(nèi)容
《通知》共分為十一條，主要對(duì)涉砂石土處置工程建設(shè)項(xiàng)目的范疇，處置收益評(píng)估、處置方案編制、報(bào)批、備案程序和實(shí)施主體，處置的原則和方式，執(zhí)收單位和收益繳交，處置監(jiān)管等內(nèi)容進(jìn)行了明確。
第一條明確了適用項(xiàng)目范圍。經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、線性工程、土地整治、土地復(fù)墾、建設(shè)用地平整等建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按本通知規(guī)定辦理，處置收益歸政府所有。航道疏浚工程產(chǎn)生的海砂參照本通知規(guī)定辦理，其他工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土利用管理，可參照本通知規(guī)定辦理。
第二條明確了砂石土的處置收益評(píng)估、處置方案編制、報(bào)批、備案、實(shí)施等工作要求。砂石土的處置收益評(píng)估、處置方案編制、報(bào)批、實(shí)施等工作由區(qū)政府（管委會(huì)）指定的管理部門牽頭組織實(shí)施。
第三條明確了評(píng)估工作要求。評(píng)估工作應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國資產(chǎn)評(píng)估法》開展，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立、客觀、公正開展業(yè)務(wù)，保證評(píng)估報(bào)告的客觀、真實(shí)、合理，要結(jié)合工程建設(shè)項(xiàng)目及施工工藝等情況，綜合考慮市場(chǎng)供需情況及工程采挖后實(shí)際土質(zhì)變化等因素。
第四條明確了處置原則和方式。項(xiàng)目自用的砂石土應(yīng)當(dāng)納入成本管理，在項(xiàng)目施工方案及預(yù)算中體現(xiàn)，不得自行銷售，不得用于其他工程建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目自用仍有剩余的砂石土依據(jù)砂石土資源量大小分類處置，具體以5萬立方為限額設(shè)定兩種處置方式。
第五條明確了處置收益繳交和分配原則。市級(jí)及以上財(cái)政、市級(jí)及以上國有企業(yè)投資部分的砂石土處置收益的80%歸屬市財(cái)政，20%歸屬區(qū)財(cái)政作為征收砂石土處置收益經(jīng)費(fèi)。
第六條明確了加工利用或臨時(shí)堆放等管理要求。砂石土須加工利用或臨時(shí)堆放的，應(yīng)按規(guī)定辦理用地審批和其他相關(guān)審批手續(xù)，做好安全、環(huán)保、水土保持等措施，并主動(dòng)接受相關(guān)部門的監(jiān)管。
第七條明確了加工利用或臨時(shí)堆放等管理要求和日常監(jiān)管職責(zé)。提出建立砂石土利用監(jiān)管臺(tái)賬，按季度報(bào)市自然資源局匯總。
第八條明確了對(duì)非法采礦嚴(yán)格監(jiān)管及處置要求。嚴(yán)禁借工程建設(shè)項(xiàng)目之名行非法采礦之實(shí)、擅自擴(kuò)大施工范圍采挖砂石土、為處置砂石土資源而人為設(shè)置工程建設(shè)項(xiàng)目等情形。
第九條明確了政策銜接規(guī)定。在本通知實(shí)施前，砂石土已按國家、省相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處置的項(xiàng)目，按原批準(zhǔn)的處置方案執(zhí)行；未按規(guī)定進(jìn)行處置的項(xiàng)目，按本通知規(guī)定進(jìn)行處置。
第十條明確了政策實(shí)施時(shí)間和有效期。
第十一條明確了政策的解釋權(quán)。
四、有利舉措
《通知》進(jìn)一步明確了涉及砂石土處置工程建設(shè)項(xiàng)目的范疇，除國家和省文件規(guī)定的工程項(xiàng)目范疇外，要求其他工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土利用管理參照辦理；細(xì)化了依據(jù)砂石土資源量大小分類處置方式（以5萬立方為限額設(shè)定兩種處置方式），在保障工程建設(shè)項(xiàng)目順利推進(jìn)的同時(shí)，確保砂石土處置收益的最大化；提出對(duì)砂石土處置收益評(píng)估、處置方案編制、報(bào)批、備案、實(shí)施、監(jiān)管等全過程閉環(huán)管理的工作要求，確保處置工作的公平、公正、公開。
五、新舊政策差異對(duì)比
根據(jù)上級(jí)有關(guān)文件規(guī)定，舊《通知》所規(guī)定的適用項(xiàng)目范圍、處置類別、處置主體、處置方式等實(shí)體性內(nèi)容已經(jīng)不符合自然資源部、省自然資源廳有關(guān)工程建設(shè)砂石土利用管理要求，同時(shí)結(jié)合近五年來我市工程建設(shè)砂石土利用管理存在的問題和不足，《通知》主要在以下幾方面作出修改完善：
一是在項(xiàng)目范圍方面，舊《通知》所稱工程建設(shè)項(xiàng)目砂石余渣是指我市范圍內(nèi)經(jīng)政府或政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的交通基礎(chǔ)設(shè)施工程、國土空間生態(tài)修復(fù)工程、土地平整工程在批準(zhǔn)的工程施工范圍及施工期間采挖出的非工程自用的砂、石。新《通知》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、線性工程、土地整治、土地復(fù)墾、建設(shè)用地平整等建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按照節(jié)約集約原則動(dòng)用砂石土；航道疏浚工程產(chǎn)生的海砂參照本通知規(guī)定辦理，其他工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土利用管理，可參照本通知規(guī)定辦理。
二是在處置對(duì)象方面，舊《通知》所指處置對(duì)象為我市工程建設(shè)項(xiàng)目砂石余渣利用管理，新《通知》則涵蓋了我市工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土利用管理。
三是在處置主體方面，舊《通知》要求工程建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位（包括代建單位，以下統(tǒng)稱建設(shè)單位）須在工程建設(shè)項(xiàng)目勘察、設(shè)計(jì)階段完成砂石的認(rèn)定和余渣量初步核算。新《通知》規(guī)定砂石土的處置收益評(píng)估、處置方案編制、報(bào)批、實(shí)施等工作由區(qū)政府指定的管理部門牽頭組織實(shí)施。
四是在處置方式方面，舊《通知》根據(jù)砂、石余渣量合計(jì)＜10000m3、10000m3≤砂、石余渣量合計(jì)＜100000m3、砂、石余渣合計(jì)≥100000m3 三種情形分別作出處置。新《通知》根據(jù)砂石土資源量合計(jì)＜5萬m3及砂石土資源量合計(jì)≥5萬m3分別作出處置。
五是在處置收益方面，新《通知》明確，市級(jí)及以上財(cái)政、市級(jí)及以上國有企業(yè)投資部分的砂石土處置收益的80%歸屬市財(cái)政，20%歸屬區(qū)財(cái)政作為征收砂石土處置收益經(jīng)費(fèi)。
六是在加強(qiáng)監(jiān)管方面，新《通知》要求各區(qū)政府（管委會(huì)）要建立有償處置工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土臺(tái)賬，統(tǒng)計(jì)有償處置工程建設(shè)項(xiàng)目采挖砂石土出讓收益情況，按季度報(bào)市自然資源局。對(duì)超出工程建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)用地范圍采挖砂石土或未經(jīng)有償處置違法將砂石土出售牟利等行為，工程建設(shè)項(xiàng)目主管部門和建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止，并將有關(guān)情況報(bào)告自然資源主管部門及相關(guān)部門。涉嫌違法采礦的，由自然資源主管部門依法進(jìn)行處理。
六、特色亮點(diǎn)
（一）明確了適用項(xiàng)目范圍。《通知》第一條：經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施、線性工程、土地整治、土地復(fù)墾、建設(shè)用地平整等建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按照節(jié)約集約原則動(dòng)用砂石土，在經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目用地（不含臨時(shí)用地）范圍內(nèi)，因工程施工產(chǎn)生的砂石土可直接用于該工程建設(shè)，不辦理采礦許可證，上述自用仍有剩余的砂石土，應(yīng)按本通知規(guī)定辦理，處置收益歸政府所有。
航道疏浚工程產(chǎn)生的海砂參照本通知規(guī)定辦理，其他工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土利用管理，可參照本通知規(guī)定辦理。
生態(tài)修復(fù)（區(qū)級(jí)以上地方人民政府組織實(shí)施、責(zé)任人滅失的歷史遺留露天開采類礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目）、地質(zhì)災(zāi)害治理、非緊急的安全隱患治理項(xiàng)目等需嚴(yán)格落實(shí)自然資源部、應(yīng)急管理部等部門有關(guān)文件規(guī)定。
（二）明確了砂石土的處置收益評(píng)估、處置方案編制、報(bào)批、備案、實(shí)施等工作要求。《通知》第二條：處置方案應(yīng)依次報(bào)工程建設(shè)項(xiàng)目主管部門、項(xiàng)目所在地自然資源主管部門審查，再報(bào)項(xiàng)目所在地區(qū)政府審批，審批工作應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目開工前完成。
砂石土的處置收益評(píng)估、處置方案編制、報(bào)批、實(shí)施等工作由區(qū)政府（管委會(huì)）指定的管理部門牽頭組織實(shí)施。
（三）明確了評(píng)估工作要求。《通知》第三條：評(píng)估工作應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國資產(chǎn)評(píng)估法》開展，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法獨(dú)立、客觀、公正開展業(yè)務(wù)，保證評(píng)估報(bào)告的客觀、真實(shí)、合理，要結(jié)合工程建設(shè)項(xiàng)目及施工工藝等情況，綜合考慮市場(chǎng)供需情況及工程采挖后實(shí)際土質(zhì)變化等因素。
（四）明確了處置原則和方式。《通知》第四條：項(xiàng)目自用的砂石土應(yīng)當(dāng)納入成本管理，在項(xiàng)目施工方案及預(yù)算中體現(xiàn)，不得自行銷售，不得用于其他工程建設(shè)項(xiàng)目。項(xiàng)目自用仍有剩余的砂石土依據(jù)砂石土資源量大小分類處置。
（五）明確了處置收益繳交和分配原則。《通知》第五條：市級(jí)及以上財(cái)政、市級(jí)及以上國有企業(yè)投資部分的砂石土處置收益的80%歸屬市財(cái)政，20%歸屬區(qū)財(cái)政作為征收砂石土處置收益經(jīng)費(fèi)。
（六）明確了加工利用或臨時(shí)堆放等管理要求和日常監(jiān)管職責(zé)。《通知》第七條：建設(shè)單位落實(shí)砂石土利用管理主體責(zé)任，工程建設(shè)項(xiàng)目主管部門落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，區(qū)政府按照“屬地管理”原則落實(shí)屬地管理責(zé)任，共同監(jiān)督管理砂石土處置工作。各區(qū)政府要建立有償處置工程建設(shè)項(xiàng)目砂石土臺(tái)賬，統(tǒng)計(jì)有償處置工程建設(shè)項(xiàng)目采挖砂石土出讓收益情況，按季度報(bào)市自然資源局匯總。
